公共政策绩效评价及前景

公共政策绩效评价及前景

公共政策绩效评价的功能及标准

公共政策绩效评价考量的不仅是产出更是政策影响和效果，关注的不是预期目标的实现程度，而是公众对此政策的满意程度。在政府由“管制型”转向“服务型”的大背景下，绩效评价显得尤为重要。从政治学的角度来看，一方面绩效评价引入公众满意度，能考量政策是否代表了公众利益，为民众提供了表达意愿的途径，政府能够通过此过程了解民意；另一方面通过评价活动中的双方互动，亦能增进民众对政府意图的了解，对其他利益群体困境的了解。由此，政策绩效评价能够发挥沟通机制的作用，利于政权的稳定和政府信誉的树立。从行政学的角度来看，公共政策绩效评价作为公共领域绩效评价的一个组成部分，同样能向相关政府部门施加压力。长久以来“问投入不问产出”的体制容易让政府丧失责任心，部门私利的引诱易让政府失去道德心。绩效评价的制度化、评价结果的公示对政府而言无形中构成一种监督和问责，政府为了维持好的形象、赢得信誉，获取好的政绩，不得不更认真、更民主地进行决策，更严格地执行政策。鉴于绩效评价能够发挥如上功能，建立完善的公共政策绩效评价机制是建立现代行政体制的必然选择，是建立科学决策机制、民主决策机制的必然要求。当然，也有学者提出政府支

持评价工作可能存在消极目标，诸如以评价为幌子，通过设立对自己有利的指标，得到想要的评价结果，作为炫耀政绩或者推辞责任的凭借或接口；通过组织评价工作达到追加预算、增拨经费的目的；为了反对某项政策，通过评价抓住其中某个环节或枝节层面上的不足来攻击整个政策等[11]327。关于公共政策绩效评价标准，众多学者都先后提出了自己的观点。其中，萨茨曼较早概括的政策评价五项标准即：工作量、绩效、绩效的充分性、效率以及执行过程[12]61。威廉•邓恩在《公共政策分析导论》一书中提出的评价标准为：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适当性[13]306。其中效果标准即政策方案能否实现预期目标；效率标准即政策实施收益与成本的比率；充分性标准即政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的程度；公平标准的衡量方法有很多，包括帕累托最优标准、卡尔多•希克斯标准、罗尔斯标准等；回应性标准即政策可以满足政策目标群体的需要、偏好或价值观的程度；适当性标准即政策的实施是否合乎社会主流价值与利益标准，例如是否有利于促进平等与效率，是否合乎人道主义，是否有助于保障公民权利等。张国庆在《现代公共政策导论》中提出评价的“首要标准”和“次要标准”的概念。他认为一项政策的整体评价是建立在若干单元评价的基础上，用于整体评价的标准即是首要标准，用于单元评价的标准即为次要标准[9]194。总体而言，根植于不同时代背

景下的政府发展现实，针对公共政策进行绩效评价的标准变化也具有一定的延续性和普遍性。根据古贝和林肯的观点，第一代评估范式“测量”受“科学管理运动”大背景的影响，评估者的角色多为“技术性”，而评估标准的选择多为定量。从第二代评估范式“描述”开始，定性指标开始被应用。包括第三代评估范式“判断”在内的前三代评估在评价标准的选择上存在两个共同的问题：一是在采纳价值多元化方面的失败，“价值中立”的评价断言已经被证实是站不住脚，评价必然受不同价值观影响；二是过分强调科学范式，对正规的定量的测量工具过分依赖，易导致“当我们只注意普遍性因素时，某些局部条件就不能由评估结果很好地检验”，以及无法被测量的事物被认为是“不真实的”[14]14。公共绩效评价在评价标准的选取上较好地克服了如上问题，既包含衡量政策执行效果的事实标准，也重视价值标准；既有客观的衡量标准，也有主观参考标准。事实标准包括政策投入和产出、成本收益之间的比例关系、目标实现的程度和范围、政策对社会的影响程度等，价值标准包括是否满足了大多数人利益、是否有利于社会生产力发展、是否坚持了社会公正的原则的等等；客观标准主要是那些能够被量化的，比如投入的费用、提供的公共产品的数量等，主观标准主要指政策的不同方面或整体是否获得了公众的满意、满意程度多大等标准等。

治理转型与公共政策变迁

公共政策及其过程总是根植于特定的经济、社会基础和政治生态之中的，因此，公共政策本身及其评价方式的变化也离不开其特定的社会发展土壤，并与特定的社会治理形态密切相关。传统的政府管理模式是一种自上而下的政府主导型的管理过程，以权力集中和单向度的管制监控为主要特征。作为政府管理政策工具的公共政策绩效评价而言，大多是非正式的和非系统的，缺乏相应的组织制度和程序，评估对象和内容模糊，标准单一多变。虽然在现代民主政治体制下，公众获得了通过自己的代理人来表达自身利益和价值意愿的机会，政府机构也由政治行政二分法架构下的公共责任划分来回应，实现推进民主的目的。但是，普通公众仍无法实质性地参与到关键性的公共政策进程策中来，也无法对公共政策的收益绩效进行评价。也就是说，在传统的政府管理模式中，民众对政府绩效没有多少发言权[15]。而随着治理范式的转型趋势日渐明朗，公共政策绩效评价又经历着一个新的治道变革进路。经济社会事务的日趋复杂，社会需求的多样化，过度的市场竞争造成的经济危机以及严重的社会不均衡发展造成的社会冲突，这些都使得西方国家开始对传统的政府管理模式采取改良措施：“限制垄断，强调均衡，支持多元参与，具有自治性和自主性的利益集团和非政府组织乃至社会个体在社会政治经济生活中的地位愈加重要。在这一方式中，公共行动的协调不再通过政治行政精英阶层的行

动，而是通过设立多层次、多角色的协调形式；这些协调形式总是不确定的，其结果则取决于公共行动者是否有能力确定公共意义、调动各种不同渊源的专门知识以及建立决策的合法化和责任化形式”[16]。正如法国思想家皮埃尔•卡蓝默所指出的那样：“没有什么比分析公共决策更有助于了解治理，以及需要进行的变革。在复杂的社会里，真正的困难不是在不同的方案中做取舍，而是经过一个漫长的过程制定一个令人满意的方案，它可以凝聚最大的共识，吸引所有的行动者参与必要的合作。这种情况是很普遍的：一个治理的特点不是它刻板的形式，而是过程。”[17]治理应更多地强调一种行政的理念，而这种新的行政理念的推行就必须经由公共政策及其政策过程来实践之。治理思维更多地强调除了主权国家政府以外其他治理层次的作用，即超国家、次国家、非政府组织乃至个体的作用与责任；同时，倡导新的治理手段和评价方法；主张建立一套多元化、分散化和网络化的公共政策体系，这才是公共政策朝向治理转向的必由之路。

公共政策绩效评价的治理转型：理论阐释与国外实践

20世纪80年代中期，西方国家为应对科学技术尤其是信息技术的发展，经济全球化、信息化、网络化发展和国际竞争日益剧烈等变化，为解决政府巨额财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力和高质量供给服务的能力失去信心的问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩