公共事业民营化改革中的政府责任

公共事业民营化改革中的政府责任

摘要：中国的经济改革进行了25年了，如果用一句话概括，就是市场化和民营化。公共事业民营化是一个世界潮流。公共事业民营化既是市场化的一个重要方面，又是市场化深入的重要表现。在中国，公共事业民营化虽然有了一些进展，但仅仅是个开端，还存在着诸如公共责任缺失、经济性损失、滋生腐败等问题。在这种情况下政府如何推进公共事业民营化并对其进行管理，是我们亟需解决的问题。

标签：民营化；行政改革；公共责任

一、公共事业民营化改革的背景

自19世纪70年代以来，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程，打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代改革具有划时代的重要意义。

从理论上来讲，改革选择理论和新公共管理(管理主义)无疑是当代中国改革的主导理论。公共选择理论的独到之处在于：与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。可以看出，民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择理论济世药方中的一味主药。至于另一个主导理论“新公共管理”，在萨瓦斯看来，它是“一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。……民营化虽然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。”……从这个意义上讲，民营化就是新公共管理。作为一种变革战略，民营化在实践中的地位毋庸置疑。按照民营化的观点：借以引入竞争的机制，提高效率和服务的质量，从而达到更好的社会治理效果。

我国政府在上个世纪90年代逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出了这种新的治理方式的有效性。主要表现在：第一，公共服务生产与供给的成本有所降低，第二，公共服务的质量有所提高，同时增加了消费者选择的机会，第三，利用民间资金建设的基础设施，解决了地方财政与城市发展的矛盾；最后，通过市场竞争促进了企事业单位的转制。但是，对于民营化，特别是我国政府民营化改革，如果因为对某些效果(经济效益)的追求而忽视了公共管理和私人管理的根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对民营化的误解，实践中也不可避免会出现问题。

二、民蕾化中的公共责任缺失

由于公共服务民营化的形式有许多种，包括政府委托授权、政府撤资、政府淡出等多种形式，所以在不同的民营化改革中，公共利益缺失问题在形式上和程度上也会不同，具体包括了以下几种形式：

1．契约关系中存在的大量腐败行为

虽然民营化改革的形式众多，但是大部分还是以契约的形式存在的，也就是政府将公共服务以外包的形式委托给私人部门进行生产和提供。而建立在合同基础上的民营化改革容易产生腐败问题。例如，在发展中国家中的BOT形式的民营化经验显示，关于在能源部门的购买协议中存在着的腐败现象非常普通的。因为，如果一个私人公司在一个长时期内能够获得垄断的公共服务提供的特许权时，而这能够对私人公司产生大量的经济租金，这样，私人部门为了特许权，就可能通过秘密的协商与政府官员勾结，或者是政府官员可能被一些个人的喜好所引诱。

2．公共服务的质量无法保证

民营化中被提出的另一个问题是，契约形式的合同外包是否对消费者提供了较好质量的服务。在一些事例中，一些公共服务在质量方面的特征很难被具体的鉴别出来，有学者在改善服务质量或减少成本的基础上，提出了在私人供应商投资监狱民营化中的成本和利益上的模型。他们假设费用节省对于质量有着相反的影响，以及有一些质量是无法合约化(nor—contractible)的。

3．公众承受着民营化改革中契约风险的转移

民营化改革项目存在着多种类型的风险因素包括了市场需求、运作、政治、经济、法律调整等各个方面的风险例如，对于政府来说，它主要面临着市场需求的风险、利率风险、国外转换率风险、通货膨胀风险等，而在民营化项目契约中的私人供应商则主要面临着竞争风险、运作风险、不可抗力风险、政治风险等，面对这些不可预知的风险，在发展中国家，已经证明了私人投资者不愿意积极投资，除非政府提供多种形式的补贴来支持民营化项目，私人投资者只愿意参与到政府也肯分担一部分重大风险的项目中来。否则，根据私人部门追求效率与利润的自然属性，必然会趋向于将这些不可预知的风险转移到消费者身上，如投资者可以通过在成本外加一定费用的定价方法将风险转移到消费者身上，以此来减少项目的资金成本。此外，如果政府分担了项目计划的风险，那么私人投资者对于通过自身力量来最小化风险的动机将会减少，甚至在最小化风险的成本是很低的时候也是如此。同样的，政府会将这些大量的过度的负担以增加税率的形式强加在消费者身上。这样，无论是私人投资者还是政府，对于风险的这些态度趋于一致，都趋向于将各种风险从私人投资者转移到政府，并最终转到消费者。

4．政府与私人部门的公共责任缺失与责任相互推诿

在民营化改革的实践中，随着政府部分公共服务职能向私营部门的转移，一方面，在这些公共服务事业中原本应当由政府来承担的公平、公民权利、民主等

方面的公共责任，即使不是完全的丧失，也遭到了一定程度的损害。而另一方面，对于承接这些公共服务的私人部门来说，宪法和法律没有规定它必须承担对政府要求的政治责任并且由于民营化改革在各个国家都是在实践中摸索推进的，改革的理论并不完善，所以在此过程中也存在着管理上的漏洞，导致了私人部门可以逃避对上级的责任。而正是由于公共服务民营化过程中的责任关系的不明确，从而为政府和私人部门相互推卸公共责任提供了法律上和制度上的空间。私人企业的管理部门可能会责备政府指令的缺陷，将责任推向政府主管部门；政府也可能责备企业的管理部门，认为企业应当承担起与公共服务职能相应的责任。这样，公民权利、公平等公共责任便在政府部门与私人部门的相互推诿中流失。

三、政府在民营化中应承担的公共责任

首先必须明确的是，民营化是政府责任承担方式的转变。公用事业民营化的推进，并不意味着政府在提供服务和物品方面的责任的转移，而是政府在其中所承担的方式的转变。城市公共事业作为一种公益物品，有必要区分其供给活动和生产活动。其中，供给活动是指通过公共选择机制对以下问题做出决策：由指定的一组人提供服务和物品；被提供物品和服务的质量与数量：与这些物品和服务有关的私人活动被管制的程度；如何安排这些物品和服务的生产，如何对这些服务和物品的供给进行融资以及如何对生产这些物品和服务的人进行管理。而生产则是将知识投入变成产出的更加技术化的过程，它指制造一个产品，或者给予一项服务。这一区分的意义在于，公益物品要通过集体行动由公共供给，但并不意味着完全由公共生产。“政府提供”并不能完全理解为政府投资、经营和生产。“提供者”和“生产者”的区别是民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。在传统模式中，政府包揽了“提供者”和“生产者”的角色。而民营化则是政府和民间主体分别承担“提供者”和“生产者”的责任，或者让民间主体一并来扮演“提供者”和“生产者”的角色。对许多公益物品来说，政府本质上应该是一个提供者或者说是安排者，是一种社会工具，用以解决什么应该去做，为谁而做，做到什么程度和什么水平，怎样负费等。而这些责任，相比于简单生产，要复杂和重要得多。所以说，民营化使政府承担责任的方式发生了转变，政府作为提供者，在公众和生产者之间，应该承担起更加重要的责任。

政府以向公众提供优质高效的公共服务为己任，所以公共服务民营化离不开政府的有效参与，政府应以各种方式参与公共服务民营化。政府应该从维护公共利益出发，对公共服务民营化进行监督。由于私营部门趋利性和信息不对称现象的存在，可能会产生漫天要价、服务质量下降、环境污染、垄断等损害公众利益的外部经济问题，所以政府应按照合同规定的服务质量和数量标准对私营部门进行定期监督。在公共服务民营化的过程中，政府和私营部门广泛接触，容易为权力腐败提供机会，使得寻租行为发生的机会增大，所以政府应该从完善相应法律法规人手，对公共服务民营化中的政府行为进行必要的约束和监督，促使政府依法行政，实现政府行为的法制化。

政府在对公共服务民营化进行必要的制度约束的同时，还应该对其进行激励和引导，创造良好的发展环境，将公共服务民营化纳入良性的发展轨道。由于公共服务具有公益性和价格机制不灵活等特点，所以政府应在价格、税收、信贷等