论《立法法》的缺陷和不足

论《立法法》的缺陷和不足

摘要：我国《立法法》的出台对规范立法活动起到较好的作用,但也存在一些问题,如立法权限、立法程序、法律解释体制及效力问题在立法法中没有解决。另外,我国在《立法法》制定过程中还存在缺少民主和科学性、立法资源浪费、权力割据和立法活动中有利益驱动现象等缺点和不足。本文主要从基本法律与法律的范围不明确，立法权限不清，以及立法法制定过程存在的缺陷来讨论《立法法》的缺陷和不足。

关键词：立法法基本法律立法权限法律解释权法律制定

论《立法法》的缺陷和不足

《立法法》作为一部推进依法治国的重要法律,在我国建立社会主义法治国家的进程中必将发挥其重要作用。《立法法》是规范立法行为的基本法律，其制定和出台为理顺立法体制、解决立法冲突、完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度、避免立法无序提供了依据。但是，仔细分析发现，其既未能解决现行立法体制及立法过程中所存在的诸多问题，同时其规定本身也不尽合理，难以实现其预期效益。因此有必要对《立法法》重新进行审视，在肯定其起到的积极作用的同时，也应充分认识和了解其内在的缺陷。

一、基本法律和法律的效力等级淡化

从立法技术上看，要求法律用语应当明确易懂、严谨一致1。《立法法》对全国人大制定的“基本法律”和全国人大常委会制定的“法律”这两个概念的规定不准确、不严谨。《立法法》对我国多层次立法的效力等级作了明确规定,实务界和学术界一般将法律规范的效力等级划定为宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章,却往往忽视了法律中“基本法律”和“其他法律”的效力等级。

从全面理清我国规范性法律文件的效力等级,保障法制统一,防止全国人大常委会的立法背离全国人大的意志,并进而偏离全体人民的意志和利益的轨道的角度出发,《立法法》应明确基本法律和其他法律的位阶。然而,由于《立法法》在第8条列举了全国人大和全国人大常委会共有的十大立法事项,因此在第79条不得不回避基本法律和其他法律的效力等级问题,仅规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”,这就直接淡化了基本法律和其他法律本应存在的效力等级,进而导致基本法律和其他法律具有同等法律效力的结果。这有违宪法的规定,会在实践中造成混乱。这不能不说是《立法法》第8条规定带来的一个直接的消极后果,使它无法明确规定“基本法律的效力仅次于宪法而高于其他法律”或“全国人大常委会制定的法律不得与基本法律相抵触”。

当全国人大制定的新法是一般法律,而全国人大常委会对同一事项旧有的法律为特别法时,应如何适用呢?《立法法》第85条规定:“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大1程春华.《论〈立法法〉的缺陷和不足》.法学研究.2013年第6期

会常务委员会裁决”,这就意味着当基本法律与其他法律发生冲突时,全国人大常委会拥有裁决权,并且全国人大常委会裁决适用其他法律将成为具有明确法律依据的合法行为。这有违现行宪法对全国人大常委会性质和职权的规定,削弱全国人大制定的基本法律的权威性,更不利于改善全国人大常委会代行全国人大职权的现状。因此,“从制定的完善和可操作性出发,至少应规定此裁决应当全国人民代表大会下次会议报告或备案'”2。

《立法法》应具体、详细地对“基本法律”和“法律”的范围和内容做出规定。宪法第 62条第（三）项规定全国人民代表大会有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，这是宪法所确立的基本法律的范围。它们的范围和调整的对象涉及到整个国家、社会和公民生活中带有基本性、根本性、全局性及特别重要的关系和问题。“其他基本法律”的范围应当是涉及整个国家、社会根本政治、经济、司法制度和公民基本权利义务内容的立法。

二、立法权限不明确

立法权限的分配,是《立法法》所要解决的最重大问题之一。《立法法》虽然致力于配置体现社会主义民主实质的立法权限,但仍留有不少缺憾,主要有: （一）全国人大与全国人大常委会之间的立法权限不清

现行宪法明确将“国家立法权”赋予全国人大和全国人大常委会共同行使,同时原则划分了两者的立法权限,即“全国人大行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权;全国人大常委会行使“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”的职权,并有权“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律部分修改和补充,但是不得同该法律的基本原则相抵触。”宪法的这一规定明确反映了全国人大和全国人大常委会的不同法律地位,全国人大是最高国家权力机关,而全国人大常委会只是全国人大的常设机关,必须对全国人大“负责并报告工作”3宪法对全国人大和全国人大常委会立法权限的规定,也理应成为《立法法》在配置全国人大和全国人大常委会立法权限方面的宪法依据。但《立法法》第 8条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；等等”同时，第 9条还规定：本法第八条规

2徐向华.林彦.《我国〈立法法〉的成功和不足》，《法学》2000年第6期

3《中华人民共和国宪法》第69条

定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权做出决定，授权国务院先制定行政法。“下列事项只能制定法律”，“尚未制定法律”的可以授权国务院制定行政法规。这里的“法律”是指全国人大制定的基本法律，还是指全国人大常委会通过的法律，仅从字义上无法确认，但从其内容来看“只能制定法律”的九项内容中起码有一半属于全国人民代表大会基本法律的范畴，在这里基本法律与法律的界线没有了，全国人大与全国人大常委会之间的立法权限被捏在一块，混为一体，这将产生的直接后果是全国人民代表大会的立法权极易旁落。国家立法权是国家权力中最首要的权力，而按照我国政体的性质，全国人民代表大会的权力高于其他国家机关的权力，同理全国人民代表大会的立法权也是最高的，它的权力被侵越或旁落，只能说明立法权的合法性和正当性被破坏了。然而，《立法法》第 8条将全国人民代表大会的基本法律制定权与全国人大常务委员会的法律制定权融为一体。这起码说明《立法法》的这一规定是违宪的。明确“基本法律”与“法律”两者的权限和范围是我国立法体制的核心和基础，立法法不仅没有将宪法的原则和规定具体化，使国家立法权的运作分工明确，反而将其进一步模糊，这使人感到十分的遗憾。

应明确界定全国人民代表大会修改宪法权和全国人大常委会解释宪法权。由全国人大和全国人大常委会来行使修改宪法权和解释宪法权其范围和界线是很难界定的，它还涉及到谁最有权或谁最应该行使法律解释权的问题。许多国家的宪法都明确规定或在宪法的实践中都表明由司法机关行使对宪法和法律的解释权，其理由是：立法机关行使立法权只负责立法，司法机关在适用法律时才会针对个案对法律进行解释。如果立法机关针对个案进行解释，就成了立法机关在行使司法权了，不符合宪政的权力分工制约的原则。由立法机关解释法律，补充和修改法律都属于立法活动本身。全国人大常委会对基本法律的修改应当是小部分。这里有双重含义：一是全国人大常委会补充和修改基本法律只能是小部分的补充和修改，对基本法律进行大的修改或补充必须由全国人民代表大会自己进行。如果是大部分，全国人大的基本法律的制定权就会旁落，就会受到任意的侵越。二是全国人大常委会要修改和补充基本法律有两个限制条件：在全国人大闭会期间；不得与基本法律的基本原则相抵触。可以通过授权的方式解决全国人大自身难以制定基本法律的问题。如果全国人大遇到自身难以克服的困难而无法制