新型农村养老保险制度如何解决我国农村居民养老问题

新型农村养老保险制度如何解决我国农村居民养老问题——探究《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》

指导教师姜向群

学生郑晓璐

一、引言

2009年9月1日，国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），拉开了我国新农村社会养老保险改革的大幕。此举措被认为是我国政府在逐步建立覆盖全民社会养老保障制度上迈出的重要一步。

众所周知，中国是世界上老龄人口（60岁以上人口）最多的国家，而且从当前实际情况来看，老龄人口的城乡分布是不均的。由于大量的农村劳动人口向城市流动，甚至有一部分得到了城市户口，成为了正式的城市居民，城镇抚养比持续上升，而农村地区的抚养比大大下降。年迈的父母被留在了农村，缺乏照顾。这就对老年人自己负担起自己的养老提出了要求。其次，随着近些年来农村的农用地由于种种原因相继流失，人均耕地降至历史新低，农村老年人仅靠耕种的田地已经无法养活自己，急需建立农村养老保险金制度来补充老年人的生活费用缺口。最后，由于现在主干家庭的家庭模式逐渐被核心家庭模式所取代，农村在外务工人员在打工地或者家乡结婚后更倾向于组成自己的核心家庭，不再愿意和父母一起生活，家庭财务也逐渐独立，赡养老人意愿下降，收入不稳定的打工者给父母的养老金时断时续，时多时少，使大部分老年人从子女处获得的养老金总体水平呈下降趋势，致使一部分农村老年人的养老难上加难。

因此逐步建立覆盖全部农村人口的养老保险制度应该说成为了我国政府的必然选择。由于该指导意见刚刚颁布两个月，学界对于这个文件实施后效果的实证研究比较缺乏，因而本文将着重从该指导意见本身，相关的国家部委的官员的新闻采访言论，和该指导意见与旧的农村养老保险金制度以及我国农村居民的实际生活状况的比较来对这一意见可能产生的效果和影响做探讨，并提出一些不成熟的建议。

二、文献回顾

学界把旧的农村居民养老保险的实施为什么举步维艰并且达不到预期效果的原因进行了分点的探讨，下面我们来一一回顾。

从养老保险基金的资金来源上看，农村居民大部分属于低收入群体，他们的恩格尔系数较高，也就是说，一个普通的农民正常年收入除去食品和日用品等生活必需品以后，就剩下不多了，“让我每年拿几百元钱，几十年以后才能得到养老金，我不愿意缴这钱，有这钱先考虑眼前咋花吧”（赵庆国，2007）。农民这样的心态和实际的财务情况往往导致了参保率低，保费时断时续，在近几年甚至出现了参保率下降的趋势（赵庆国，2007）。

从养老金的资金管理运作上来看，有些学者认为“现阶段我国农村推行完全储蓄积累式的保险模式，若缴费水平低，则达不到养老的目的；若要达到养老的目的，个人缴费金额或集体补助金额就比较大，多数农民和集体经济难以承受；同时由于模式特点决定了在实际工作中难以回答“现在交多少钱，将来领取多少钱”等问题，农民不容易接受”（胡勇等，2009）。经办机构要从养老保险基金中抽取2%~4%的钱作为管理经费，同时“大都采取以县为中心的农村社会养老保险管理体制，使得基金分散运行，管理的专业化程度低、层次低、难以形成规模效益，基金管理业受到地方行政干涉，容易发生被挤占挪用等道德风险。基金运营方式单一，主要是购买国家财政发行的高利率债券及存银行，养老金的增值和保值成问题”（刘昌平，殷宝明，谢婷，2008）。养老金的管理让农民摸不着头脑，农民自然不愿意参保。

另外，在养老金的计发上，现在参保的农民有限，且到达适龄农民手中的退休基金往往才一二百元，有些地区甚至不足百元，而且“这些钱中超过一半都是由地方财政和中央拨款提供的，让人不得不对其可持续性产生怀疑”（刘昌平，殷宝明，谢婷，2008）。

在接下来的论文中，我将会结合数据和自己的在数据基础上的计算来以及自己的观察总结来探究《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》是否在上述方面进行了合理的改进。并对《指导意见》提出我自己的建议。

三、正文

（一）关于保障对象和保费来源的探讨

关于保险对象，《指导意见》中进行了如下规定：“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。并且规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。”对于在该意见试点实施时已经年满60岁或者即将年满60岁的农村老人，《指导意见》规定如下：“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应

按年缴费，累计缴费不少于15年”。《指导意见》已经公布的五档缴费标准为100元、200元、300元、400元、500元每年。

根据上述规定，我们可以这样理解，除去已经或者在15年内就要年满60岁的农村老年人，其他所有的参保对象从参保起只要缴费达到15年的，就有权利在年满60岁之后享受农村养老保险金，长缴多得。如此看来，若从16岁就开始参保的人员可以在随后45年内选择任意的15年以及更多年来缴费，但是这也意味着他们不必年年都缴费。这样看起来，农民的缴费负担就显得没有那么大了。

实际上，如果不能说全部农民都无法做到上述的要求，但至少可以这么说，在我国的中西部经济不发达省份，有很多农民甚至还达不到最低缴费水平的经济能力。如果我们假设一个来自中西部地区的农村青年16岁起外出打工有了自己的第一份收入，那么在20岁左右之前，他/她是单身能够存下一部分钱来缴纳保险费。由于农村地区有结婚较早的传统，结婚后，有了孩子和家庭，开销进一步增大，几乎每年都无法存下什么钱了。到四十岁左右，孩子离巢，负担有所减轻，但是随着体力的下降，劳动收入已经不能和从前相比了，同时，如果孩子要结婚买房子的话，作为父母给予一定帮助是肯定要的，这个时候正是掏空多年积蓄的阶段。在50多岁左右，他/她返乡重新从事农务活动，但是由于体力下降以及多年未系统参加过农务，技术不过关，这样带来的收入是少得可怜的，在扣除了化肥和种子的费用之后，基本上能够维持温饱就很不错了，如果比较不幸遇上大病，就负债累累，哪里还有什么余钱缴纳保险费用呢？

因为养老保险原则上是不允许退保和提前支取的，所以农民一旦在有急用的时候也无法动用这笔钱，在他们来说，因为自己平常的生活和生产中存在有很多不可预知的风险，即不知道什么时候要用钱和要用多少钱（这主要是因为农民们本身就缺少能够满足他们基本生活、医疗和生产需要的社会保险，更不要说商业保险了）。为自己的未来养老存钱还不如把钱存进银行或者信用社，等要用的时候就取出来用来得划算。

我们这样一计算，实际上，一个来自中西部地区普通农民能否缴满15年的款项都是一个未知数。

关于保费来源，《指导意见》规定参保人以自主缴费为主。同时，保费还有另外两个来源一是集体补助，二是政府补贴。集体补助包括村集体的补助，也鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为保险者提供资助。各级政府均要按照一定比例对国家基础养老金做出补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。