预算绩效管理的基础知识

预算绩效管理基础知识案例一：英国运送犯人⏹ 18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。

一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。

英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。

当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽可能地多装人，使船上条件十分恶劣。

一旦船只离开了岸，船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否能远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了。

有些船主为了降低费用，甚至故意断水断食。

3年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达12﹪，其中最严重的一艘船上424个犯人死了158个，死亡率高达37﹪。

英国政府费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。

案例一：英国运送犯人⏹英国政府的办法⏹1.派政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定。

⏹2.把船主都召集起来进行教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。

⏹3.重新设计考核制度。

政府以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬。

⏹问题迎刃而解。

船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。

一个人就意味着一份收入。

死亡率下降，达到目的。

案例二：中国大学教育⏹2012年¡°中国发展高层论坛年会¡±上，北京大学教授张维迎在会上向财政部部长谢旭人出了一个尖锐的问题：¡°中国的大学像一艘破船，到处漏油，政府不去修船，不断的加油，以为只要加足够的油就能跑好，我也想听听谢部长的意见。

¡±观点⏹政府的公共支出也是讲绩效的。

⏹绩效考核的导向作用很重要，组织的绩效导向决定了员工的行为方式，如果组织认为绩效考核是惩罚员工的工具，那么员工的行为就是避免犯错，而忽视创造性。

⏹如果组织的绩效导向是组织目标的达成，那么员工的行为就趋于与组织目标保持一致，分解组织目标，理解上级意图，并制定切实可行的计划，与上级达成绩效合作伙伴，不断改善，最终支持组织目标的达成。

⏹政府的绩效越来越受到公众的关注➢绩效有关概念⏹1.绩效理念⏹ 2.绩效评价⏹ 3.绩效预算⏹ 4.预算绩效管理➢绩效有关概念⏹绩效理念⏹ 1.管理学范畴➢绩效（performance)：业绩和成效。

是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出（成果），它包括个人绩效和组织绩效两个方面。

绩：企业利润目标；效：效益，效率，效果。

➢绩效管理：各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。

⏹ 2.政府绩效管理理论➢公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论➢国内¡°一观三论¡±（马国贤）绩效结果的衡量——¡°３Ｅ¡±原则➢绩效管理理论⏹公共选择理论✓公共选择理论是当代公共财政的理论基础，它认为公共财政模式的本质内涵是建立公共选择机制，由公共选择机制形成公共意志，再由政府代理执行。

政府的财政收支行为必须体现公共意志的要求，反映公共利益。

✓在这样的理念之下，政府必须设法找到符合公众选择目标取向的，提高公共资金有效性的途径。

对政府公共支出实行绩效评价是民众的选择，也是政府的选择，是公共选择在财政支出领域的必然结果。

➢绩效管理理论⏹委托代理理论✓委托代理是契约理论的重要发展，委托代理关系一直是契约经济学研究的重点。

由于信息不对称和利益的非一致性，在公共资金分配使用的过程中，公众、公共资金的管理者（财政部门）和公共资金的使用者（用款单位）属于三方博弈，形成了双重委托代理关系。

✓因此，一方面，政府作为代理人有义务向公众提供优质的公共产品，同时，政府作为委托人，有责任监督公共资源的使用部门是否履行了受托责任，是否提供了令公众满意的公共服务。

➢绩效管理理论⏹新公共管理理论✓新公共管理理论80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主导思想之一。

✓新公共管理理论核心是¡°政府再造¡±。

✓新公共管理理论强调政府从¡°划桨者¡±转换到¡°掌舵者¡±，从服务者转换到授权者，从关注投入转换到关注效果，从集权转换到分权。

➢绩效管理理论⏹新公共管理理论✓新公共管理理论认为政府活动主要是为了向公众提供公共服务，管理公共事务，因此政府与公众的关系是公共服务提供者。

一方面，政府在分配使用公共资金时，首先是根据公众对政府公共服务的需求，确定政府提供公共产品的目标，根据目标编制支出预算。

另一方面，公共管理主要采取¡°产出预算¡±模式，强调投入¡ª¡ª产出原理，按部门的产出来配置财政资源。

因此，财政支出活动要以公众为中心，以满足公众的需求为己任，积极回应公众对公共服务的要求，提高公众对财政支出的满意度。

而绩效评价正是为此提供了一个行之有效的手段。

➢绩效评价概念⏹2.绩效评价⏹评价：是通过对事物比较分析做出全面判断过程➢多，快，好，省➢想马儿跑，得让马儿吃草➢从管理过程来看（决策，执行，控制）➢绩效评价概念⏹财政支出绩效评价➢定义：是运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。

➢绩效评价概念⏹财政支出绩效评价➢内涵：以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，即考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，以及强调公共支出管理中的目标、结果及其有效性情况，是体现公共财政面向结果的一种管理理念和管理方式。

➢目的：在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平，从而建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系¡ª¡ª即绩效预算。

➢绩效有关概念⏹财政支出绩效评价⏹绩效评价与财政监督➢财政监督：范围更广，侧重资金使用安全、合规、合法。

➢绩效评价：具有针对性（指标），侧重资金使用经济、效率和效益。

⏹绩效评价与绩效审计➢绩效审计建立在审计基础之上，不改变资金预算分配格局➢绩效评价侧重于整体评价，对其中绩效不佳的问题，可根据结果进行调整支出结构或规模，来引导和规范支出行为➢绩效评价可以将审计报告作为评价依据➢绩效有关概念⏹ 3.绩效预算➢定义：绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。

➢是指政府按照成本¡ª¡ª收益分析及绩效考核结果分配财政资金。

➢绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。

➢绩效有关概念⏹绩效预算与传统预算的区别➢绩效有关概念⏹ 4.预算绩效管理⏹预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。

⏹预算绩效管理是指利用预算绩效信息设定统一的绩效目标，进行财政资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划、并且报告其结果与目标符合程度的过程。

➢绩效有关概念⏹预算绩效管理理念⏹它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。

➢绩效有关概念⏹预算绩效管理内容⏹预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。

推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。

➢绩效有关概念⏹预算绩效管理内容➢关键环节：绩效目标，绩效评价，评价结果应用➢绩效有关概念⏹绩效预算的发展历程⏹绩效预算理念萌芽于1907年。

纽约市政局提供的¡°改进管理控制计划¡±的报告中。

该报告强调¡°通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率¡±（Schultze,1968）。

⏹绩效预算理念最早用于实践始于30年代。

1934年时，当时的农业部开始采用¡°绩效预算¡±（Performance Budgeting,PB），同一时期，田纳西流域工程管理局提出并实施了与项目和任务要求适应的预算分类计划，在一定程度上提高了部门运作效率。

⏹20世纪40年代，美国的¡°重组政府¡±运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调。

➢绩效有关概念⏹绩效预算的发展历程⏹1949年，胡佛委员会根据1948年海军提交的¡°既以传统支出预算为基础又以项目为基础¡±的年度预算，在¡°预算与会计报告中¡±提出了以功能、活动和项目为基础的预算。

从此正式的绩效预算管理开始出现于美国。

这个报告首次将成本理念加入到了公共财政领域，重点强调产出而非投入。

此后，政府预算的¡°绩效、效率¡±观念开始深入人心。

当年，《国家安全法修正案》通过，绩效预算在美国国防部的运用取得了良好效果，从而推动了次年的《预算与会计程序法》的通过，促使在全国范围内将绩效信息与项目成本信息引入预算决策过程的努力。

⏹到20世纪60年代中期为止，美国48个州中有33个州在预算决算中包含了某种程度的绩效测量。