法规草案起草体系的构建(一)

法规草案起草体系的构建(一)

摘要：法规草案起草体系的构建涉及多个方面。本文从指导原则、起草主体、起草程序和相关配套制度等方面结合理论和实践进行了分析探讨。在此基础上提出构建地方性法规起草体系的具体设想。

关键词：法规草案体系指导原则主体方式程序配套制度

法规起草是立法过程中一个必经的基础性阶段，是指“有由关机关、组织、人员将拟议提交有权机关审议、表决的法的原型按一定的要求形诸于文字的活动。”在我国，目前地方性法规的草案起草相当不规范，在操作上带来很多问题，严重影响了立法的质量和效率，因此构建地方性法规草案起草体系就具必要性和紧迫性。

法规草案起草是一个系统的工程，它涉及到各方面的资源配置、制度安排和法律法规支持。

一、法规起草的指导原则

法规起草涉及多个环节和部门，为做好起草工作，组织和实施都应遵循一定的指导原则。1、合法性原则。应该指出的是，2000年开始实施的《立法法》将提案、审议、表决和公布纳入立法程序范畴对起草却未作规定仅在第二章第五节“其他规定”，中的第48条作出附带性规定:“提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明”，在法律上起草权依附于提案权，起草并不作为正式的一个立法程序。所以，目前很多立法实践因此忽视起草工作的规范性和程序的合法性。尽管有些情况由普通公民、团体起草的草案，那至多是一个立法建议，只有在被有权主体接受、采纳并经过相应地加工整理之后，才有可能作为正式的立法议案由有关的提案主体以自己的名义提请审议。这种情况下的起草当然不属于立法程序的内容。但是如果是立法机关作出了起草某项法律草案的决策并成立了起草班子或委托有关机关、组织起草，性质就不同了。这就意味着某项具体的立法工作的正式启动，此时的起草是立法程序的有机组成部分，同样应受程序规则的约束和支配。同时，立法也是一个实体法获得合法性和正当性的程序，他的合法性和正当性直接影响着实体法的合法性和正当性。也就是说，只有按照正当立法程序立法才是民主的立法，只有民主的立法才具有合法性，立法程序本身就是立法结果合法性的标志。再者，立法过程也是一个法治宣传的重要方面。草案的起草作为立法中文本的成形环节，应当十分重视法治原则。

2、立法机关主导的原则。现代立法所要实现的是一种整体利益。而不是某种局部或个别利益，它既包括行政管理所保护的公共利益，也包括立法要保护的公民、法人和其他社会组织的利益。立法利益绝不是狭隘的部分或个别利益，法应当维护利益的整体性。这就要求立法机关在立法过程中应当始终，占据主导地位。立法机关的主导不仅仅存在于审议和表决阶段也体现在起草过程中。立法机关应当使自己的立法目的和意图成为贯穿草案全文的基本指导思想和原则。目前立法实践中部门（一般是行政机关）起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想和价值趋向，导致部门利益膨胀和权利义务失衡，损害了立法利益的整体性。

3、民主科学原则。民主是法律法规获得权威和合法性的一个重要来源。如卢梭所言:“法律乃足公意的行为”，而“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”立法机关的职责不仅是通过既定的程序使这种意志上升为法律法规，更重要的是，它应在程序上确保法律法规能体现人民的共同意志。也就是说，立法机关不能只作为一个使规则“合法化”，(具有形式合法性，也即成为“法律”)的表决机制，更应确保法律具有实质上的合法性（切实为人所尊重其权威且作为行为规范）。

在立法学上，如果立法仅以反映客观规律为目的，则立法者的理性认知的能力对立法结果具有决定的作用；如果立法以反映民意为目的，则立法者的公正和立法过程中各方参与程度对立法结果起着决定的作用。对立法程序价值和功能传统认识是将立法程序作为法律有效无效的一个形式条件，而不是法律良好与否的决定因素。如果法律良好与否不依赖于程序，那只

能依靠更高的理性判断。

良好的法律法规实际上只能建立在立法的科学性和相关的立法者的理性认知的基础上。如果因立法程序缺乏民主和科学，无法发挥其应有的作用和价值，就只能依靠立法监督。实际上，《立法法》的确将立法监督作为保证法制统一的主要手段。而立法监督作为事后监督，对实现立法民主和统一的作用及实效大打折扣。法规的起草必须遵循民主科学原则。

4、专门机关和群众路线相结合的原则。目前法规起草大多由专门机关承担。但是，法规起草的专业性、法定性和职权性并不排斥广泛的参与。相反，一部真正完善的法律法规草案应当来源于群众的各种意志和愿望的综合与集中，在起草阶段应向公众开放并接受批评、建议。因此，在法律起草过程中必须妥善协调起草主体的主持起草权和民众的民主参与权之间的关系。从立法实践经验来看，以往的宪法修改等重大立法活动非常重视倾听群众意见。如在起草香港基本法过程中，成功地运用了咨询制度和新闻媒介评议制度。因此，疏通和规范法律起草阶段的各种参与途径实属必要。

二、起草主体

实践中起草主体较多，主要有：1、立法机关。立法机关作为法定立法专门机关，具有熟悉程序、法律功底扎实、立法经验丰富的优势，对法规的宏观把握是其他主体无法具备的，在法规起草方面应该是主要力量。立法机关还应对其他主体的起草工作予以指导和协调，以主导起草工作。2、提案机关。由提案主体起草草案的做法己成为一项惯例，由于当前地方立法提案主体基本上限于同级政府，于是由政府作为起草主体的做法成为固定的、甚至唯一的起草方式，政府起草实际上却往往是政府主管部门起草。作为现代法治的基础，立法与执法应当分离。这种单一的起草方式有违背法治要求之嫌，弊端甚多。

在1869年之前英国政府也是由部门起草案。这种作法产生了很多弊端：草案行文不规范，不能确切表述政府的立法需求；很少顾及已有的立法，矛盾、冲突比比皆是；各部门自作主张滥立开支项目，政府对财政开支无法统一控制。1869年政府接受本杰明、西蒙等人的建议，设立法案起草案。从1910年开始，政府各部门提出的法案一律由法案起草室统一起草。由法案起草室统一起草能够准确地将各部政策转述为法律用语，减少草案与已有法律的矛盾与冲突，便于政府统一掌握各法案的起草进度，并有助于杜绝起草过程中在支出无序的弊端。

3、法学家、法律工作者。他们从事法律的研究和职业，拥有丰厚的法律学识和法律工作经验，深谙法律法规的原理、结构和技巧，是高素质的起草主体。另外还有人民团体、专家学者、科研教学单位、学术团体以及人民群众等主体。他们在一定的方面或领域具有专业或经验上的特长，能够做好相关的法规起草工作。

笔者认为，每个起草主体都有其特长及优势，但是由于现代社会的精细分工和高度专业化，从事任何一项工作都需要专门的知识和经验，而人们所拥有的知识通常仅局限于某一（几）个领域。任何单一的起草主体都无法完成法规起草的重任。所以，应该认识到多种起草主体的必要性和优越性，确立起草主体多样化制度，即根据具体情况确定一个相应的起草主体，也可由多个主体同时或协作起草，由立法机关对草案予以审查评价，提出起草意见建议，最后确立最佳草案。这种制度可以较好的集思广益，践行立法起草的民主科学原则，在程序和实体上都有助于法规起草工作。

三、起草方式

法规起草可多种形式，不宜只采取一种方式，应根据法规草案的性质、特点选取最佳方式。实践中常见的方式有：全民讨论、授权政府部门起草、人大常委会工作机构起草、委托起草等。

法规草案采取全民讨论这种方式的必要性在于该立法草案事关地方全体人民的切身利益，有重大影响。全民讨论的立法草案，一般先由起草机关拟订法律草案，经人大常委会决定公布法规草案。在地方范围内征求意见，起草部门再根据这些意见对法规草案加以修改。最后提