环境政治视角下的大湄公河次区域水资源合作开发

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资 料 来 源 ： 据 世 界 银 行 《Mekong Regional Water Resources Assistance Strategy（2004）》编制。
（二）内部因素：次区域各国在水资源开发中 的利益差异
澜 沧 江—湄 公 河 水 资 源 分 布 与 各 国 开 发 重 点不一，是环境政治影响次区域水资源合作开发 的内部因素。
大湄公河次区域主要的国际河流包括澜沧 江—湄公河、伊洛瓦底江、怒江—萨尔温江、湄南 河、红河等，其中最大的河流当属澜沧江—湄公 河。 这条流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨，最
自 2009 年在第 16 届东盟地区论坛会议上希 拉里与泰国、柬埔寨、越南、老挝召开五国外长会 议，提出《湄公河下游倡议》，建立“美湄合作”的新 框架以来， 美国对次区域的介入力度日益加大， 美国已在倡导湄公河委员会与密西西比河委员 会的合作构想。 由于该框架排除了中国，也显示 出美国要在湄公河下游四国对冲中国的影响。 2010 年 7 月，美国承诺向“湄公河下游行动计划” 提供 1．87 亿美元的援助，用于加强湄公河流域的 环境、卫生、教育等议题上的合作。 ［7］
河—栖 河 —穆 恩 河 （Kong—Chi—Moon） 分 水 方 案”， 旨在从湄公河调水以灌溉东北部大面积干 旱的土地。 另一个是在北部实行谷河—因河—永 河 — 南 河 （Kok—Ing—Yom—Nan） 分 水 方 案 ， 旨 在 从湄公河内取水以满足泰国中心区和曼谷的水 需求。 ［3］
老挝对湄公河水资源的利用集中于水电开
大国作用，促进区域合作可持续发展；加大与相关机构的合作力度；加强国际河流的合作开发
管理和生态环境保护；推动建立次区域环境影响评价制度；加强对相关企业投资行为的引导；
创造和扩大 GMS 国家在湄公河航运方面的共同利益。
［关键词］ 澜沧江－湄公河；水资源；合作开发
［中图分类号］ F114.46
文献标识码：A
［摘 要］ 澜沧江—湄公河水资源开发是大湄公河次区域（GMS）合作的重要方面，并取得了
一定的成效。 与此同时，由于各国对水资源开发的利益存在差异及区域外部力量干预等因素，
合作的推进面临着诸多困难与问题。 从环境政治的视角， 对影响澜沧江—湄公河合作开发的
相关因素和发展前景进行分析，新形势下我国参与 GMS 水资源合作开发的路径和措施：发挥
收稿日期：2013－06－06 基金项目：教育部哲学社会科学发展报告建设项目（11JBGP008） 作者简介：刘 稚（1957－），女，云南大学大湄公河次区域研究中心主任，研究员，博士生导师，云南
省人民政府参事，中国东南亚研究会副会长。
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区域内的环境遭到污染和破坏，以保证区域内各 总落差达到 5312 米， 多年平均径流量 4750 亿立
的水量贡献份额最小，仅为 2％。 尽管澜沧江—湄 公河沿岸各国都受益于其丰富的水资源， 但是 GMS 各国对河流的开发侧重点并不一致，具有结 构性的矛盾。
中国比较注重对该河流的水电开发及航运。 澜沧江—湄公河在我国境内落差约 5000 米，水能 资源可开发量约为 3000 万千瓦，十分适宜发展水 电。 目前， 中国在澜沧江上已规划建设的大型水 电站共有 8 座。 同时，中国对澜沧江－湄公河国际 航运的开发利用也十分重视。 2000 年 4 月， 中、 老、缅、泰四国交通部长正式签署了《澜沧江—湄 公河商船通航协议 》；2001 年 6 月，中 、老、缅、泰 四国实现了正式通航。 为确保船舶航行安全，中 国政府出资 500 万美元对老挝、 缅甸境内湄公河 航道进行整治疏通，中国境内段景洪以下航道在 2007 年 9 月达到了通航 300 吨级船舶的标准。
湄公河流域各国的战略投入呈现与日俱增的态 势，使次区域合作“外部主导”问题凸显。
由于中国位于多条国际河流的上游，而且在 次区域开展的“走出去”投资合作多集中于水电 等资源开发，美国、日本等域外大国近年常通过 打“环保牌”干预次区域合作，从而使我参与次区 域水资源开发相关的环境问题日益国际化。 如 2011 年 7 月 22 日，美国国务卿希拉里在美国－湄 公河下游部长级会议上的讲话中强调，“在湄公 河主流上建造新水坝对于所有共用湄公河的国 家都是一个严重问题， 因为如果任何一个国家建 造水坝，所有国家都会遭受环境恶化的后果、粮食 保障的挑战、以及对社区的冲击。 我希望敦促所有 当事方暂时搁置建造新水坝的考虑”［6］。 这明显就 是在用环境问题挑拨中国与次区域国家的关系。
文章编号：1001-8182（2013）05-0001-06
近年来，在环境政治与区域安全日益凸显的 背景下， 澜沧江－湄公河水资源的开发与保护问 题 成 为 大 湄 公 河 次 区 域 （GMS）合 作 能 否 可 持 续 发 展的关键，并对次区域的国际关系、区域合作产 生了一定的影响。 尤为值得关注的是，由于中国 位于澜沧江—湄公河等国际河流的上游，而且在 次区域开展的“走出去”投资合作多集中于水电 资源开发，在水资源的开发方面也更易于受到国 际社会的批评和指责。 加之美国、日本等域外大 国常通过打“环保牌”干预次区域合作，从而使我 国参与次区域水资源开发相关的环境问题日益 国际化。 本文从环境政治的视角， 对影响澜沧 江—湄 公 河 合 作 开 发 的 相 关 因 素 和 发 展 前 景 进 行分析，并就新形势下我国参与 GMS 水资源合作 开发的路径和措施提出一些思考和建议。
国，全长 4880 公里的湄公河，是亚洲乃至世界上 流量的分配也存在差异。 老挝境内河段的年径流
一条重要的国际河流。 由亚洲开发银行倡导，中 量占全河的 35％，泰国和柬埔寨河段的年径流量
国（云南省和广西壮族自治区）、柬埔寨、老挝、缅 各占了 18％，这三个国家的干流及支流流量构成
甸、泰国、越南六国共同参与的大湄公河次区域 了湄公河水量的主体部分。 中国的水量贡献为整
后再从 越南注 入南中 国海的 “东方 多 瑙 河 ”总 积 发 。 老 挝 97％的 国 土 都 在 湄 公 河 流 域 ， 湄 公 河
水面积为 79．5 万平方公里， 共有 100 多条支流， 60％以上的水能资源蕴藏在老挝， 湄公河老挝段
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的水能蕴藏量为 1．8 万兆瓦， 而老挝的利用率仅 为 4％［4］。 多年来，老挝致力于成为“东南亚的蓄电 池”，并将其作为摆脱贫困、实现国家现代化及赚 取外汇的重要途径之一，所以开发湄公河发展水 电资源一直是老挝的重点。
国适宜的生存环境；二是区域整体及区域内国家 方米［2］，但各国拥有的水资源差异较大（见下表）：
Leabharlann Baidu
应通过合作减轻自然灾害的破坏，将环境危机影
从以上数据来看， 澜沧江－湄公河 89％的河
响风险降至最低。
段集中在老挝、泰国、中国云南省、柬埔寨，但是由
流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六 于各地降水及河流水文特征具有不同特点，其径
一、 环境政治影响 GMS 水资源开发的背景 和主要因素
（一）问题的提出 近年来，在能源、环境和气候变化成为全球
性问题的背景下，当今国际关系发展趋势中出现 了一种新型政治—环境政治（或生态政治）。 这里 的环境是指广义的生态环境，涉及到气候、资源、 环境污染等多个领域。 环境政治的特殊性在于， 它是从自然、生态、环境的角度思考政治问题的， 是一个涉及经济、政治、社会、文化等诸多领域， 综合性很强、覆盖面很广的问题。 环境政治的另 一个特点就是政治的跨国性。 环境政治所涉及的 生态、资源、环境等要素都是超国界的，是基于环 境问题而引发的一种突破国家主体，淡化领土界 限的政治，所以它天然地要求全球视野、全球治 理， 从而也构成了与传统国际政治的基本区别。 由于人类的可持续发展在很大程度上依赖于生 态环境的可持续，所以，以生态环境为切入点审 视和处理相关政治问题的环境政治必将在国际 关系中扮演重要的角色，21 世纪将是环境政治的 世纪。 ［1］与此同时，在区域合作中具有跨国界特征 的环境安全问题的重要性也在上升，其内涵主要 包含两个层次。 一是在开发和利用过程中，避免
（三）外部因素：域外大国对 GMS 水资源开发 与环境保护的介入
大湄公河流域是连接东亚与东南亚、南亚的 桥梁和枢纽，也是连接太平洋和印度洋、亚欧大 陆和南亚次大陆及澳大利亚板块的海陆交通要 冲，战略地位十分重要。 特别是近年来在中国的 快速发展以及中国同次区域国家关系不断拓展 的背景下，大湄公河流域特殊的地缘战略价值更 加凸显，日益引起美国、日本、印度等域外大国以 及联合国、亚行、世行等国际组织的极大兴趣和 关注。 美、日、印等域外大国和相关国际组织对大
经 济 合 作 （GMS），总 面 积 256．86 万 平 方 公 里 ，总 个流域 水量的 16％，越南为 11％，而 缅 甸 对 全 河
ÁÂ人口约3．26亿， 区域内蕴藏着丰富的自然资源，
其中水资源的开发潜力尤为巨大。 自 20 世纪 90 年代以来， 相关国家和国际组织对澜沧江－湄公 河流域水资源开发开展了广泛合作，取得了一些 有益的成果。 另一方面，由于各国对水资源开发 的利益存在差异及区域外部力量干预等因素，合 作的推进也面临着诸多困难与问题，并对次区域 的国际关系、区域合作产生了一定的影响，从而 表现出典型的环境政治特征；而中国作为上游国 家和水电开发的主体， 常常陷于矛盾冲突的中 心，从而为我们认识和探讨环境政治背景下中国 在区域合作中的国际定位提供了一个范本。
第 35 卷 第 5 期 Vol.35 No.5
广西大学学报（哲学社会科学版） Journal of Guangxi University（Philosophy and Social Science）
2013 年 9 月 Sep，2013
环境政治视角下的大湄公河次区域水资源合作开发
刘稚
（云南大学 大湄公河次区域研究中心，云南 昆明 650091）
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把水电开发列入新能源战略。 泰国对湄公河的利用侧重于农业灌溉。 泰国
政府则希望通过从湄公河调水计划，解决东北部 灌溉和中心城市水源供需的巨大矛盾。 这个计划
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包含两个方案，一个是在泰国东北部实行“湄公
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缅甸较为注重湄公河的航运功能及水电开 发。 尽管缅甸只有 4％的领土在处在流域范围并 且仅 2％的径流量汇入湄公河， 但它还是积极参 与了中老缅泰四国航运通道项目及与之相关的 合作， 近年来也开始加大对水电资源的开发，并
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澜沧江—湄公河水资源分布
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越南在湄公河流域开发中特别关注农业环 境的保护。 越南地处湄公河下游，湄公河三角洲 是越南最大的粮仓。 因此，农业灌溉成为越南利 用湄公河的主要途径。 但是，近年来越南下游地 区面临着越来越严重的海水倒灌威胁。 因此，越 南政府更加注重取湄公河水灌溉农田以防止海 水侵入，强调未来合作务必优先协助各国应对自 然灾害、土壤盐渍化、确保粮食安全。
综上所述，湄公河流域内的水资源利用主要 分三类：航运用水、农业灌溉用水、发电用水。 其 中，航运用水为非消耗性用水，农业灌溉用水为 消耗性用水。 发电用水虽然是非消耗用水，但会 影响河流水量的时空分配，影响流域生态。 由于 GMS 各国 处于 湄公河 不同的 河段 ， 开 发重 点不 一，在水量分配和环境保护方面下游国家难免不 和上游国家产生分歧和矛盾， 随着经济不断发 展，该地区对能源的需求不断增加，需要建造更 多的电站包括水电站和火电站，这又会带来更多 的筑坝和大气污染，从而使下游国家与周边国家 的利益受到损害。 ［5］因此，在湄公河水资源开发利 用过程中，上下游各国利益的协调一直存在着结 构性的矛盾和冲突。
柬埔寨尤为重视湄公河的渔业价值和水电 开发。 柬埔寨 86％的国土在湄公河流域，在旱季 和雨季具有河水调节功能的洞里萨湖在其渔业 发展过程中的地位不可替代。 它对柬埔寨全国捕 鱼量的贡献率高达 60％，超过 100 万的人不同程 度依靠渔业为生。 此外，柬埔寨政府也制定了在 其境内湄公河干流或支流上开发水电的计划。