行政诉讼起诉期限若干问题研究

行政诉讼起诉期限若干问题研究行政诉讼起诉期限的诸多问题一直困挠着实务界：起诉期限是否即诉讼时效？行政诉讼法与司法解释有关起诉期限规定之间关系如何处理？起诉期限的计算起点如何确定？起诉期限的举证责任由谁承担？等等。

理论界有关行政诉讼起诉期限问题的研究也大多浅尚辄止，还处于就问题而问题的阶段，特别是未能厘清起诉期限的理论基础，不能提供较为合理的全面解决方案。

本文拟对上述行政诉讼起诉期限若干问题进行分析，并在深入探究其理论基础的前提下，提出完善行政诉讼起诉期限制度的方案，以期能全面解决现行行政诉讼起诉期限诸多疑难问题。

一、行政诉讼起诉期限与诉讼时效的区分行政诉讼的起诉期限，论者多将其与行政诉讼时效等同，如“起诉期间，也称诉讼时效，是指公民、法人或者其他组织对行政主体的具体行政行为不服时，可以向人民法院提起诉讼的法定期间”、行政诉讼时效“是指当事人能够向人民法院提起行政诉讼的有效期限，当事人不提起行政诉讼的事实状态持续到这一有效期限届满，则产生当事人丧失该项权利的法律后果。

”等等。

但是，我们认为，诉讼时效更是一种民事实体法制度，与法律规定的行政诉讼起诉期限有着较大的区别，如借用诉讼时效来概括行政诉讼法法的起诉期限，必将造成二者的混淆。

因此，对行政诉讼的起诉期限应作出不同于诉讼时效的界定，且更宜侧重从行为以及法院判断的角度予以概括，在此基础上，我们将行政诉讼的起诉期限定义为：是指公民、法人或者其他组织不服行政主体的具体行政行为向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院受理的法定期限。

行政诉讼的起诉期限具备如下几个特性：第一，程序性。

行政诉讼起诉期限是法律对不服具体行政行为的公民、法人或者其他组织设定的起诉条件之一，解决的是起诉人的起诉能否进入实体审查阶段的问题。

法院对于起诉人是否满足该条件的判断是以裁定方式表现出来的，即使法院已经受理，但经过审理发现原告超过起诉期限，仍然会以裁定的方式驳回起诉，这充分说明行政诉讼起诉期限的程序性。

进而言之，法律规定的起诉期限制度体现了行政权与司法权相互制约又相互独立的本质：在起诉期限内的起诉，法院应该依法受理并就行政机关作出的具体行政行为进行实体裁判，这是司法权制约行政权的一面；超过起诉期限的起诉，法院不应受理，这是行政权独立于司法权的一面-程序性的裁定将超过起诉期限的起诉排斥在合法性审查的大门之外，即使确有错误也是由行政机关自我纠错机制解决的范畴。

第二，不变性。

行政诉讼的起诉期限由法律规定-如行政诉讼法规定的三个月-是一个不变的期间，因此在此意义上应澄清人们对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉“若干问题的解释”》（以下简称“若干问题的解释”）出台后对该解释第四十一条、第四十二条的普遍误解，认为只要行政机关作出具体行政为时未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限或者公民、法人或者其他组织不知道具体行政行为内容的，起诉期限即为具体行政行为作出之后两年或五年，而排除诉讼法规定的三个月或其他法律规定的期限。

我们认为起诉期限的不变性源于法律明确规定，即使是符合“若干问题的解释”第四十一条、第四十二条的情形，法定起诉期限仍然没有改变，只是基于保护公民、法人或者其他组织权利的目的将起诉期限的计算起点进一步予以明确而已。

同时，行政诉讼起诉期限不同于诉讼时效制度，可以中断后重新起算，行政诉讼起诉期限则无中断之说，只有起诉期限的耽误，即使是法院认可的耽误理由也只能顺延期限，也即是排除了因法定耽误事由占用的期间，起诉期限仍然以诉讼法或其他法律规定的期限为准，时间长度不会改变，在这一点上，行政诉讼起诉期间的耽误类似于诉讼时效的中止，即法定原因消失后期限继续计算。

但起诉期限的耽误与诉讼时效中止也有所不同：起诉起限的耽误可发生在该期限内的所有阶段，而诉讼时效中止则只能在该期间的最后六个月；起诉期限的耽误是否成立需相对人向法院申请并得到法院准许才能成立，而诉讼时效中止无需权利人向法院申请，但是否构成还是需诉讼过程中由法院判断。

第三，多重目的性。

诉讼时效适用时效中断制度，时效因权利人提出请求而中断并重新起算，而行政诉讼起诉期限则无中断制度，即使是因为不可抗力或其他特殊情况耽误法定期限，也必须在障碍消除后的十日内申请延长期限并由人民法院决定，上述二者的不同说明法律设定行政诉讼起诉期限制度更侧重于维护行政行为的效力，实现法的安定性原则，以法的秩序价值为目标。

同时，行政诉讼起诉限期制度也与诉讼时效制度目的有着共性，有对行政相对人合法权益的保护的一面，如我国行政诉讼法第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道具体行政行为之日起三个月内提出。

何谓“知道具体行政行为之日”？我们认为，这应理解为具体行政行为对于行政相对人受领生效之日，而非具体行政行为作出之日。

同时起诉期限的计算起点还是以行政相对人认识到其权利受到具体行政行为侵害为基点，如“若干问题的解释”第四十一条对行政相对人“知道”具体行政行为的要件作出了补充性规定，其根本出发点是对于行政相对人的权利的维护，而且其实际效果也达到了对行政相对人合法权益的较大保护。

在这个意义上，我们认为行政诉讼起诉期限具有多重目的，既有从维护法的安定性原则角度的秩序价值，也有最大限度保护行政相对人合法权益的法的自由价值，两种目的价值交混在一起，需要综合加以衡量。

因此，如果仅仅看到行政诉讼起诉期限制度维护法的秩序价值方面，则会对其最大限度保护行政相对人诉权的制度规定不理解，而如果仅仅看到行政诉讼起诉期限制度维护法的自由价值方面，则又会对其不适用时效中断等内容有所困惑，不能综合地理解行政诉讼起诉期限制度的目的价值。

二、行政诉讼起诉期限制度的理论基础行政法学界往往将行政诉讼起诉期限制度与行政行为的效力理论起来，尤其是将目光集中在行政行为的确定力上。

行政行为的确定力，又称“不可变更力”，是指已生效的行政行为之内容具有不可否认和随意变更的效力，即非依法定程序不得随意变更或撤销。

按照德国和台湾学者的观点，可以将行政行为的确定力分为形式上的确定力和实质上的确定力。

前者又称“不可争力”，是指除法律规定绝对无效的情形外，超过复议或起诉期限的，行政相对人不能再就行政行为的效力提起争讼；后者是指行政行为在作出之后，除非法定事由出现，否则遵循一事不再理原则，不得再作出新的行政行为。

因此，遵照上述行政行为确定力所包含的不可争力理论，起诉期限是公民、法人或者其他组织要求法院对具体行政行为予以司法审查的时间界限。

但是，我们认为，由于不可争力的内涵包括起诉期限，两者之间存在着互为说明的逻辑矛盾，将不可争力视为行政诉讼起诉期限制度的理论基础不具备说服力，而应该将目光投向不可争力的源泉-行政行为的公定力。

按照行政法学界的通说，行政行为的公定力是指“行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的法律效力”。

行政行为一经成立，即取得形式上的合法性，公定力也是行政行为确定力、拘束力、执行力的前提。

在行政法学界，行政行为公定力的来源有“自我确信说”、“法安说”、“既得权说”等，也有学者认为行政行为的公定力基于公众这样的信念：法律是保护他们在内的所有人的利益的、法律是公正的、要遵守法律，等，而具体行政行为虽不是法律的自然分泌物，但其却是适用法律的行为，也即宣布何者为“法”的活动，因此具体行政行为具备公定力。

但是，法律的遵守并不只基于相对方的信任，或者说主要不是基于相对方的信任，而是基于法律的强制特性。

行政行为的公定力即与此有关，适法性行为（行政行为）的形式合法性效力（即公定力）与法律的强制特性有关，这源于法律的秩序价值。

所谓秩序，是“指在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。

”秩序是法的目的价值的第一层面。

法的产生、国家的出现，其首要目的都是为了实现社会关系的一致性、连续性和确定性，使得人们的行为后果可以预期。

因此在这个意义上，行政法学有关公定力来源的“法安说”是较为符合理论逻辑的。

“假如行政处分之适法性妥当性有了问题，有权限之行政机关或法院固然可以随时准备撤销它，但是，如果任何人都能否认行政处分之拘束（力），则行政处分必无以发挥其功能，应用行政处分来实现公益的方式亦将显著延宕下来，行政法上关系终将陷于一片纷乱。

职是之故，就如上所述，纵使行政处分有瑕疵，仍然需要承认它具有拘束力的力量，亦即必须承认它具有公定力，这种必要性是无以否定的。

在这一层意义之下，行政处分公定力的合理根据，可以说是在于行政法关系的安定性。

”日本学者所论述行政法关系的安定性，正是法的秩序价值的另一种表述。

因此，我们认为，正是在法的秩序价值之下，作为适法性活动的行政行为应该具备公定力，公民、法人或者其他组织非经法定程序不得否认行政行为的效力。

而通过法定程序否定行政行为的公定力，不能没有期限限制，因此遵从法定起诉期限的约束对具体行政行为的公定力提起法律争讼就成了题中应有之义，并且由于作为适法行为的行政行为具有单方意志性，起诉期限不宜中断，应是不变的期间，以保证法律意志的顺利贯彻。

行政诉讼起诉期限的理论支撑是否仅仅基于上述法的秩序价值到行政行为的公定力的路径呢？有的学者还将行政诉讼起诉期限的理论基础与司法权的特性起来，认为行政诉讼起诉期限是行政诉讼基本原则-司法审查有限原则的体现。

而司法审查有限原则不仅包括司法审查广度有限（受案范围有限）、司法审查深度有限（只审查合法性问题）、司法审查力度有限（司法变更权有限；司法判决彻底性有限），还包括司法审查长度有限，即只有在法定行政起诉期限内起诉的行政案件司法才有权审查，超过法定行政起诉期限起诉的行政案件司法无权审查，只能裁定不予受理，如受理时无法查明，后审理中查明起诉超过行政起诉期限的，则应裁定驳回起诉。

这种认识从诉讼法的角度审视行政诉讼起诉期限问题，突破了当前我国行政法学界简单地以行政法学理论论证行政诉讼问题的普遍误区，从主导行政诉讼活动的司法权角度予以展开，应该说有值得肯定的方法论意义。

但是，我们认为，对司法审查有限的认识还存在着误区，从司法审查有限原则推断出行政诉讼起诉期限的法理基础是行政权力效率理论、现代诉讼效益理论、分权制约均衡理论基础的论述还值得推敲。

我们一般认为，司法具有终局性、公正性、消极性、独占性等属性，但很少有明确提出司法有限性的观点。

相反，基于司法的终局、公正、消极、独占属性，一切法律争议均有提交法院裁断的必要，就行政诉讼制度而言，设定受案范围限制法院审查行政行为就不符合法治国家的本质要求，更何况通过起诉期限的设定来缩小司法审查的范围了。

因此，基于司法审查有限原则而进行的进一步推断不具备说服力。

基于诉讼法理思考起诉期限的理论基础，不能回避权利保护的问题：起诉期限的设置是对公民权利的限制还是保护？司法权是保护公民权利的法律底线，任何一项法定权利不能通过司法裁判予以保护必然是虚假的权利。