我国环境影响评价公众参与制度研究

我国环境影响评价公众参与制度研究

2002年我国就颁布了《中华人民国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），规定了国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参加环评。1但对于公众如何来参与环境影响评价却没有做很详细的规定。作为环境影响评价制度的重要容之一，我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。2于是2006年2月5日，国家环保总局通过了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），该办法对于公众参与环境影响评价做了进一步的规定，该办法也扩大了公众参与环境影响评价制度的围，进一步推动了我国环境保护制度的发展。

一、我国的环境影响评价公众参与制度

（一）、我国环境影响评价公众参与制度的发展现状

环境影响评价，亦称环境质量预断评价、环境质量评估,是指在环境的开发、利用之前,对该开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防措施和最终不可避免的影响所进行的调查、预测和评价，并制定防止和减少环境损害的最佳方案。环境影响评价制度则是有关环境影响评价的围、容、程序、法律后果等事项的法律规则系统。3公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。它是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量,制定环境政策、法律、法规，监督环境法的实施，保护生态环境的制度。是各级政府及有关部门的环境决策行为，经济环境行为以及环境管理的监管工作，听取公众意见,取得公众认可及提倡公众自我保护环境的制度。4

我国对于环境影响评价制度依据《中华人民国环境影响评价法》主要包括以下步骤。首先依据《环评法》第七条规定，规划草案中的环评容由国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制；之后依据《环评法》第十六条和第十九条，建设环评的环境评文件由建设单位委托专门提供环评技术服务的相关机构（由国务院环保行政主管部门授予资质）编制。接着依据《环评法》第十一条和第二十一条的规定，规划草案或建设环评环评文件在报批之前，应由其编制主体负责举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，并出具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。再依第十三条规定，规划草案在报审之前，应先由政府指定的环保行政主管部门或其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对其环评文件进行审查；以及第二十二条规定，建设项目有行业主管部门的，其环评文件须经行业主管部门预审。然后才可报有审批权的环保行政主管部门审批，由其作出审批决定并通知相关部门或单位。

而公众只有在环评文件的编制阶段可参与其中，依据《环评法》第十一和二十一条，环评文件必附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或不采纳的说明，但在环评文件进入审查阶段后，法律就再无关于公众参与之规定，公众参与环评“决策”，与法无据。

1《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。

2汪劲，环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行，法学评论，2004年第2期（总第124期），第107页。

3周珂，生态环境法论，法律出版社，2001年版，第72页。

按《环境影响评价公众参与暂行办法》第十二条和第二十四条规定，公众参与建设项目环评的形式有5种：以问卷调查等方式征求公众意见；采用书面或其他形式咨询专家意见；举行座谈会或论证会征求公众意见；举行听证会，但是不是所有情况下均可采用此形式，仅在建设单位或其委托的环境影响评价机构决定举行听证会征求公众意见的情况之下，方才举行。对于具体的建设项目而言，公众并不能自由选定参与的形式，依照《暂行办法》第八条的规定：在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日向公众公告承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式，公众提出意见的主要方式，征求公众意见的主要事项，环境影响评价的工作程序和主要工作容等。并且，公众也并不是对环评的所有方面均可提出意见，按照《暂行办法》第九条的规定，公众只能就建设单位公告的“征求公众意见的围和主要事项”提供意见。

同时，《暂行办法》也具体规定了公民在环境影响评价过程中具体享有知情权(第七条)、得到通知权(第二十二条)、批评建议权和评论权(第十四条)、辩论权(第三十条)、获得记录权(第十六、二十三、三十一条)等权利,使公民参与权的容大为充实，也使建设单位和环保部门在信息披露、公众意见收集、保障公众参与等方面的义务大为明确。5

（二）、我国环境影响评价公众参与制度存在的问题

1、公民享有的权利还不全面

依据《环评法》的规定，以及《暂行办法》的规定，由上文可见，在环境影响评价中的公民参与权已经有许多。但《暂行办法》属于部门规章，其效力有限，其所规定的公民在环境影响评价中的参与权的地位还相对较低。同时，《暂行办法》对公民参与权具体容的规定也还有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及，环境影响评价中的公民参与权还不是很全面。

2、环境影响评级中公民参与的围还很有限

虽然经过《环评法》的原则规定和《暂行办法》的初步完善，我国公民环境参与权初具形态，但公众可以参与评价的围还受到诸多限制。《评价法》第十一条和第二十一条规定“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。一方面“对可能造成不良环境影响的规划”“对环境可能造成重大影响的建设项目”经涉及对规划和建设项目的价值判断，容易受规划编制机关的主观影响，使允许公众参与的围不易确定；另一方面要同时“直接涉及公众环境权益”“对环境可能造成重大影响”的限制过于严，并且还是要已经过规划编制机关的价值判断，公众的参与权一开始就受到了诸多限制。而《暂行办法》对允许公众参与评价的规划的围没任何变化，允许公众参与环境影响评价的建设项目的围按第二条的规定与《评价法》相比，也无大的变化，对公众参与的限制依然过多，围过窄。

3、环境信息公开制度的不完善

我国虽然在环境立法中确立了公众参与制度，但还未建立相应的配套的制度，因此公众参与制度也就很难落实。公众参与环境保护的前提是环境信息知情权，而我国目前政府的信息公开制度还处在初步探讨阶段，环境信息公开也是非常有限的，不享有知情权就无法参与,即使给予了公众参与权，也无法影响环境决策环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。6《暂行办法》虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方而做了一些原则性规定。但总的说来，这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的，并没有在立法

5梁亚荣、陈利根，环境影响评价中公民参与权的保障——兼评《环境影响评价公众参与暂行办法》，南京农业大学学报（社会科学版），2006年9月，第6卷第3期，第61页。