地方人大专门委员会工作机制研究

地方人大专门委员会工作机制研究

作者：湖北省宜昌市人大常委会课题组

来源：《人大研究》2014年第01期

地方人大专门委员会是县级以上的人民代表大会的常设专门机构，承担着协助本级人大及其常委会依法行使职权的重要任务。为了进一步加强地方人大专门委员会的建设，为人大及其常委会依法行使职权提供有效的组织保障，更好地发挥地方国家权力机关的职能作用，根据湖

北省人大常委会研究室安排的研究课题，我们于2013年6月至10月，在学习研究有关法律的同时，通过座谈、问卷调查和网上查询等方式，收集了省级人大专门委员会的相关资料，重点了解了湖北省13个市州人大专门委员会的设置、人员和工作等基本情况，并对专门委员会工作机制[1]进行初步的分析研究。

一、专门委员会工作制度建设现状概述

（一）制度基本情况

地方人大专门委员会工作制度是随着它自身的设立和地方人大工作的不断发展而逐步建立和完善的。我国现行宪法没有关于地方人大专门委员会的专门条款。地方人大专门委员会工作制度主要体现在以下方面。

1.法律。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》[2]，1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）[3]，对地方人大专门委员会均未涉及。1986年12月第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议第二次修正地方组织法规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”1994年3月第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称为预算法）[4]规定，“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主要会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称为立法法）[5]规定，“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”有立法权的地方人民代表大会据此普遍设立了法制委员会，专司地方性法规草案的统一审议工作。2006年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），对专门委员会协助人大常委会听取和审议专项工作报告，进行执法检查，审查和批准决算或预算调整草案，规范性文件备案审查，开展质询、特定问题调查等工作进行了规定。

2.法规。部分地方人大及其常委会根据工作需要，先后通过制定地方性法规，对专门委员会的工作职责、工作程序和工作方式进行了初步规范。1992年3月吉林省第七届人民代表大会第五次会议通过了《吉林省人民代表大会专门委员会工作条例》，1998年进行了修改。该条例对专门委员会的工作职责、专门委员会会议、专门委员会办事机构等方面，进行了较为具体的规定。1994年3月，黑龙江省第八届人民代表大会第二次会议通过了《黑龙江省人民代表大会专门委员会暂行条例》，对专门委员会的有关事宜作出了一些明确的规定。1999年2月江苏省第九届人民代表大会第二次会议通过了《江苏省人民代表大会专门委员会工作条

例》，分总则、组织机构、工作职责、议事规则、附则五章，对专门委员会进行了较为系统的规范。

此外，各省、自治区、直辖市以及有立法权的市的人大及其常委会普遍加强了自身建设方面的立法，制定了人大及其常委会议事规则和地方立法、监督、讨论决定重大事项等方面的地方性法规，对专门委员会协助人大及其常委会统一审议地方性法规草案，初审计划和预算草案，听取和审议专项工作报告，开展执法检查和规范性文件备案审查，联系代表，督办代表建议、批评和意见等方面的工作都进行了明确的规范。

3.规范性文件。各地人大专门委员会在工作实践中，依据法律、法规的有关规定，结合本地的工作实际，逐步探索和总结出一系列自身的工作职责、工作方式和工作程序的规范，形成了适用于人大专门委员会的工作制度。有的地方人大专门委员会还制定了开展某项具体工作的办法。湖北省恩施自治州人大各专门委员会制定了“工作规则”和“与州直有关部门工作联系办法”，将人大专门委员会的工作和与州政府各部门的联系规范化、制度化。

（二）制度重要内容

综上所述，我国初步形成了以法律为主导、法规为补充、规范性文件为基础的地方人大专门委员会工作制度体系。概括起来，人大专门委员会工作制度主要包括以下几方面的内容：

1.法律属性。地方组织法第三十条规定，“各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”这些法律规定表明，地方人大专门委员会是依法产生的人民代表大会常设机构，是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，它与常委会办事机构和工作机构的组成要件、隶属关系、法律地位、工作职责、行权方式等方面有着质的区别。

2.工作原则。地方组织法确定的地方人大专门委员会特定的法律地位和性质，决定其工作必须遵循以下基本原则：一是坚持依法履职。地方人大专门委员会虽是人民代表大会的常设机构，但不具有权力机关的性质，没有实体性权力。因此，在参与和协助人大及其常委会行使职权时，必须严格依照法定职责和法定程序进行。二是坚持集体行权。任何一个专门委员会组成人员都无权代表专门委员会作出某一决定，也无权行使专门委员会的职权，只能以专门委员会会议形式集体行使职权。召开专门委员会会议必须由全体组成人员的过半数出席，讨论决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过才能具有法律效力。三是坚持统一领导。地方组织法规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下开展各项工作，这就从法律上规定了专门委员会工作时必须服从本级人大及其常委会的领导和决定。