城市规划编制和实施两阶段

浅论城市规划编制和实施两阶段

【摘要】本文将城市规划编制和城市规划实施两个阶段的工作内容和特点进行了总结论述，供同行参考。

【关键词】城市规划编制实施

我国现行城市规划运作体系可分解为城市规划编制和城市规划实施两个阶段（在许多国家又分别称为发展规划和开发控制）。规划编制是制定城市发展的中长期目标，以及在土地利用、交通管理、设施配置和环境保护等方面的相应策略，为城市的各个地区开发控制规划提供指导框架。规划实施是规划编制的落实，规划施工的法定依据。两个阶段的工作内容、特点不同。笔者总结如下，供同行参考。

一、规划编制阶段

在规划的编制阶段，城市规划分为总体规划和详细规划。

城市总体规划的内容主要包括：城市发展布局、功能分区、用地布局、综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围等。此外，城市总体规划涉及城市发展和建设的方方面面，很多行业和部门的规划都要作为一个专项内容纳入城市总体规划进行统筹。城市总体规划的审批过程为：直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批；省、自治区人民政府所在地的城市及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划由城市人民政府报省、自治区人民政府审

批。

详细规划从其作用和内容表达形式上分为控制性详细规划和修建性详细规划，控制性详细规划对规划范围的土地使用设定较为详细的用途和容量控制，作为该地区建设的主要依据，但不对规划范围内的建筑做出具体设计。修建性详细规划的规划内容是将规划范围内各个建筑物的具体用途体型、外观以及各项城市设施做出具体设计，是蓝图式的详细规划。控制性详细规划是城市总体规划与建设实施之间从战略控制到实施性控制的编制层次。控制性详细规划是实现总体规划的意图，并对建设实施起到具体指导的作用。它的内容主要包括规划地区各类用地的界限和适用范围、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定各类用地内适建、不适建、有条件可建的建筑类型；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；提出各地块建筑体量、体型、色彩等规划引导性要求；确定各级道路红线位置等；确定各类工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；确定公共设施的位置、规模、布局；制定相应的土地使用和建筑管理细则。

城市的控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。控制性详细规划报送审批前，组织编制机关依法将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，并在报送审批材料中附具意见采纳情况及理

由。

控制性详细规划的核心内容就是确定控制性指标，其成果是城市规划管理最直接的法律依据，也是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。控制性详细规划一经批准，就对社会具有广泛的约束力，城乡规划部门必须严格按照控制性详细规划实施管理，建设单位按照规划实施建设，各相关利益群体必须服从规划管理。

二、规划实施阶段

规划实施是规划编制结果的落实，具体表现为城乡规划主管部门以行政审批的方式核发《建设工程选址意见书》、《建设工程用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》（俗称“一书两证”）。在市场经济体制下，城市开发主体呈现多元化状态，但可以归结为公共部门和非公共部门（商业）两种基本类型，相应地，按照规划实施主体的不同，大致可分为公共性设施开发和商业性开发两类。

1）公共设施的开发及其特征

公共性设施是指社会公众所共享的设施，公共设施的开发主要是由政府使用公共资金进行投资和建设的。主要包括：公共绿地、公立的学校医院等，也包括城市道路和各项市政基础设施。在城市建成环境中，公共性设施的开发起着主导性的作用，既为社会公众提供必要的设施条件，同时也为非公共领域商业性开发提供了可能性和规定性。

公共设施的开发通常可以分为：项目设想、可行性研究、项目决策、项目实施、项目投入使用，五个阶段。

公共设施项目的提出，大致可以分为两种类型：一种是弥补性的，即在城市居民的生活中、在城市社会经济发展过程中产生了新的需求或者某些需求没有得到满足，需要通过设施的建设来满足这些需求，这些设施建设的设想通常是在市民或相关机构的呼吁要求下才开始建设的；另外一种是发展性的，是政府根据社会经济和市民需求的预测，预先安排一些公共设施的建设，避免将来带来由于缺乏相应的设施而出现问题，或者可以通过设施的建设来带动其他设施的建设和发展。因此，就政府行动而言，前者是被动的，是出现了问题之后的应对；后者是主动的，是在问题产生之前的有意识引导。

在任何状况下，城市中需要建设的公共设施数量总是很多，而政府的财政又总是有限的，因此需要根据这些项目的轻重缓急以及地区均衡等方面对所有项目进行筛选，其中需要考虑的因素既有经济方面的，也有许多是政治性的。而且，在通常状况下，项目决策实际上是一个政治决策。

2）商业性开发及其特征

商业性开发是指以营利为目的的开发建设活动。因此，所有的商业性开发的决策都是在对项目的经济效益和相关风险进行评估的基础上做出的。除了政府投资的公共设施建设开发之外的所有开

发都可以称为商业性开发，因此，城市中的商业性开发数量多，类型也多，所包括的内容可以涉及城市中的绝大多数开发活动。其中，既包括了城市中的住宅、商业和服务业设施、办公楼、工厂等内容，也包括特定类型的学校、医疗、体育设施等。

商业开发的过程可分为：项目的构想与策划、获得建设用地、项目投融资、项目实施、销售与经营五个阶段。

与公共设施开发不同，商业性开发是由私人部门进行的，这一阶段的工作完全是由私人企业的决策者决定，有时完全取决于个体性的因素。他可以自己思考而做出决策，也可以委托专门机构进行研究和策划，再据此进行决策，甚至不做这一阶段的工作或者只做其中非常有限的工作内容等，他人都无法进行干预。由此可见，在这一阶段，商业开发的大量内容都限于私人公司内部，甚至会以商业机密的理由而予以保密。就其与政府的关系来说，私人公司会对政府的相关政策进行研究，主要探讨其所设想的项目是否符合政策或者如果申报是否会得到批准，但其也完全可以不与任何政府部门发生关联，当然也有一些投资需要与政府部门进行协商或经政府部门的批准等。

而就建设用地的获得来看，在市场竞争上，首先需要看土地是否可能投入市场，在土地私有制国家的城市中需要看土地所有者是否愿意出售土地。在我们国家，城市土地属于国家所有，起决定作用的是城市政府，即政府是否愿意拿出特定的地块来进行开发，因