《公共管理导论》(澳)休斯 著 第三章 新公共管理

1、公共选择理论
• （2）奥斯特洛姆的观点
– 存在两种竞争性的组织：官僚制和市场；与市场 相比，官僚制存在较大的问题，它的效率更低、 效果更差。市场中的竞争、消费者主权和选择提 供了降低成本的激励，但这在官僚制模式中却不 存在。 – 新公共管理的两大原则都可以从奥斯特洛姆的论 著中找到。两大原则是：其一，新公共管理是以 市场为基础的，所运用的理论是公共选择理论、 委托-代理理论和交易成本理论；其二，新公共管 理的目标是摒弃作为组织原则的官僚制。
2、委托代理理论
• • • （1）产生背景 （2）主要内容 （3）对公共管理学的影响
2、委托代理理论
• （1）产生背景 – 起源于对私人部门所有者与经营者或雇员 之间关系的研究。 – 在专业化分工的条件下，由于每个人都不 可能是自给自足者，因此一种所谓的“委 托—代理”（Principal-Agent)关系便会相 伴而生。 – 委托人与代理人的目标冲突与信息不对称 是委托代理问题的核心。
五 新公共管理的主要内容
私营部门的变革
• 1．竞争 • 2．全球化
技术革命
• 现代科技革命使社会成员参与公共领域 活动的性质与形式发生了重大的变化； • 现代通信与信息技术革命对传统公共行 政提出变革的要求。
阿利森对管理一般职能的解读
• 战略
– 确定组织的目标与重点 – 设计操作计划以实现既定目标
• 管理内部构成要素
• （二）胡德，早期观点，管理主义方案，或者说他所称的 “新公共管理”是由七个要点构成的。 – 1.实践性的职业化管理 – 2.绩效的明确标准与测量 – 3.产出控制，重视的是结果而非过程 – 4.公共部门中的单位趋向分化 – 5.公共部门趋向于更具竞争性 – 6.对私营部门管理方式的重视 – 7.强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性
• 1．规模过大 • 2．范围过大 • 3．官僚制的缺陷
经济理论的变革
• 在20世纪70年代，新古典主义经济学理论 认为，政府本身恰恰是限制经济增长与经 济自由的经济问题，较小规模的政府通过 提高经济效率可以提高社会总体福利；不 是由政府通过官僚机制强制人们从事各种 活动，而是由市场来进行，市场机制在任 何方面都 具有优势。
2、委托代理理论
• （2）主要内容
– 基本假定：处于委托—代理关系的双方都是效 用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人 与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的 现象。 – 由于有两方面的影响：一为代理人的行为不能 直接和无代价地由委托人观察出来；二是最终 的实绩既受代理人努力程度的影响，也取决于 其他一些不可控的随机因素，于是代理人不一 定为委托人的利益服务，甚至不惜以牺牲委托 人的利益为代价来谋取私利。
• （四）波利特 ，把各种不同的观点综合在一起而 形成的。
– 1.管理的焦点由投入和过程向产出和结果转换。 – 2.趋向于更多的绩效测量。 – 3.偏好专门化的、“精瘦的”、“扁平的”、自治的 组织形式，而不是规模庞大的、多功能的等级官僚制 组织。 – 4.用合同或类似合同的关系大规模取代等级制关系。 – 5.更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服 务（包括民营化、签约外包、内部市场开发等）。 – 6.扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限。 – 7.主导性价值由普世主义、平等、安全和弹性向效率 与个体主义转换。
– 所谓公共选择，指通过集体行动和政治过程来决 定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治 过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种 过程或机制。 – 基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用 最大化的人。 – 官僚与其他任何人一样，不是受到公共利益的激 励，而是被认为受到其利己利益的激励。从这一 视角出发，官僚制运行不好是因为个体官僚追求 个人效用最大化、自身福利最大化导致的。公共 选择理论断定，最好的结果应是市场作用的最大 化和政府作用的最小化。
第三章 新公共管理
一 从公共行政到新公共管理的动因 二 新公共管理的理论基础 三 新公共管理的改革实践 四 新公共管理的不同方案 五 新公共管理的主要内容 六 对新公共管理的批评
一
从公共行政到新公共管理 的动因
（一）对公共部门的抨击 （二）经济理论的变革 （三）私营部门的变革 （四）技术革命
对公共部门的抨击
2、委托代理理论
• （3）对公共管理学的影响 – 主张把公共部门的事务尽可能多地签约外 包出去。通过签约外包，代理关系就变成 私营部门的代理关系，效果更佳，同时， 合同关系可以适用于员工和组织； – 选择代理人的观点影响到公共服务哪些可 以让私营部门提供，哪些应由政府提供。
3、交易成本理论
• • • （1）产生背景 （2）主要内容 （3）对公共管理学的影响
• （2）主要内容
• 对交易没有成本的概念提出了挑战 。 • 所谓交易成本，是指所有与制度或组织 的建立、变迁和使用有关的费用。科斯 将之概括为：搜寻成本、谈判成本、缔 约成本、执行成本和监督成本。交易成 本理论关注的焦点是如何降低交易费用。 • 合理的制度安排和制度创新，能够有效 地控制与减少交易成本的支出，提高经 济活动的内在效率，促进经济可持续增 长。
美国：公共部门绩效评价
• 国家绩效评价委员会的报告——从繁文缛 节向成果的转变（ National Performance Review， 1993）。
– 科学管理、官僚制、劳动分工已经发挥出了它 们的工效，并且走向了反面。 – 去除繁文缛节 – 顾客至上 – 授予雇员权力 – 精兵简政
四 新公共管理的不同方案
2、委托代理理论
• （2）主要内容 – 委托—代理关系的核心，是委托方如何将代 理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。 – 它所关注的主要有三个问题：一是代理人的 选择和对代理人的激励；二是减少“代理成 本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订 最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约 为自己谋利。
新公共管理
• 作为一种新的理念以及新的实践模式，有 不同的名称：
– 新公共管理 – 管理主义 – 以市场为基础的公共行政学 – 后官僚制模式 – 企业化政府
• 尽管名称不同，但描述的基本是同一现象。
新公共管理（管理主义）的不同方案
• （一）经济合作与发展组织，1991年，通过 “两种宽泛的途径”来提高生产力和改进公 共物品与服务的提供。第一种途径是：提高 公共组织的生产绩效，包括在组织内部加强 对员工个人的激励，进行绩效管理，改善顾 客反馈并强调服务质量等；第二种途径是： 充分利用私营部门，包括签约外包等。
运用阿利森框架比较公共部门的行 政模式与管理模式
•
2.内部构成要素管理方面
– （1）公共行政在绩效控制方面总是软弱无力；但 是在公共管理方面，随着评估机构和个体绩效的种 种尝试，这种现象已经发生了根本性变化； – （2）传统公共行政的财政制度不能提供适当的信 息以使绩效控制成为可能；但是，作为公共管理改 革的一部分，财政管理已经成为绩效衡量的一个重 要方面。
– 指出政府体系应该开放，各个层级都可雇用外部人员，僵化的 等级制结构由于在许多方面设置了障碍而应被取缔。 – 公务员的全部管理任务由四个方面构成
• • • • 在政治指导下制定政策 创立政策执行的“机构” 行政机构的运转 对议会和公众负责
美国：企业家政府
• 戴维· 奥斯本，特德· 盖布勒，《改革政府：企业精神如何改革着公 共部门》 1. 起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 2. 社区拥有的政府：授权而不是服务 3. 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去 4. 有使命感的政府：改变照章办事的组织 5. 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款 6. 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要 7. 有事业心的政府：有收益而不浪费 8. 有预见的政府：预防而不是治疗 9. 分权的政府；从等级制到参与和协作 10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革
（一）经济学理论 （二）私营部门管理理论
经济学理论
• 经济学的两个主要假定
– 1.“理性人”假定，即假定个人总是趋利避害 的； – 2.个人理性假定允许精心建构可以高度抽象的 模型。在假定人们总体上是按照理性行事的条 件下，这些模型可以预测人们的行为。
影响公共管理的经济学理论
• 1．公共选择理论 • 2．委托代理理论 • 3．交易成本理论
1、公共选择理论（public choice theory）
– 公共选择理论为人们抨击官僚制提供了理论支撑， 造成了政府总体规模的缩减，并为以市场为的公 共政策设计提供了方法论基础。
• •
（1）产生背景 （2）奥斯特洛姆的观点
1、公共选择理论
• （1）产生背景
– 产生于20世纪40年代末，到60年代末 形成的一种学术思潮。 – 是将微观经济学应用于政治和社会领域 而形成的经济学思想的一个分支。 – 代表人物：美国著名经济学家詹姆斯· 布坎南(James.M.Buchanan) – 经典著作：《一致同意的计算：宪法民 主的逻辑基础》
三 新公共管理的改革实践
新公共管理的改革实践
• 20世纪80、90年代，传统的公共行政 模式发生了巨大的变化，一些新的模式、 方法、理念出现。管理主义、新公共管 理、以市场为基础的公共行政、后官僚 制、企业型政府等。
起点：英国《富尔顿报告》（Fulton Report)
• 1968,英国 – 提出了对公务员管理能力的关注
3、交易成本理论
• （1）产生背景
– 最早起源于20世纪30年代，自20世 纪70年代中叶后，研究交易成本的 经济学派成为现代经济学发展中最 为活跃的一个学派。 – 科斯（Ronal H.Coase),1937，《企 业的性质》 – 威廉姆森（Oliver E.Williamson)
3、交易成本理论
• （三）霍尔姆斯与桑德
– 1.一种更具战略性和结果导向（效率、效能和服务质量）的决策 方法。 – 2.以一种分权化的管理环境来取代高度集权的等级组织结构。 – 3.在寻求直接提供公共服务的替代方案方面具有弹性。 – 4.关注权力与责任的一致性，把其作为通过明确的绩效合同等机 制提高绩效的关键。 – 5.在公共组织内部以及公共组织之间创造竞争的环境。 – 6.强化管理中心“驾驭”政府的战略能力，以对外部变化和不同 利益迅速、灵活、最低成本地作出反应。 – 7.通过要求报告结果与总成本以达到更大的责任和透明度。 – 8.用以支持和鼓励这些变革的有关服务范围的预算与管理体系。
– 人员组织与调配 – 人事指挥与人事管理制度 – 控制绩效
• 管理外部要素
– 处理与组织的“外部”单位 – 处理与独立组织的关系 – 处理与新闻媒体和公众的关系
运用阿利森框架比较公共部门的行政模 式与管理模式
• 1.战略管理方面
– （1）成功的公共管理必然需要战略；而公共行政 对战略概念的需求较少。公共管理比公共行政更广 泛、更综合，对职能专业化的规定更少。公共管理 在很大程度上是对组织外部环境的管理，而公共行 政则是对组织内部要素的管理。 – （2）传统的公共行政倾向于只考虑组织内部的短 期目标，而公共管理则旨在实现长期目标以及处理 组织与外部环境之间的关系。各种机构自己确定目 标和重点，而不是简单接受来自政治官员的决策。
3、交易成本理论
• （3）对公共管理学的影响
– 该理论阐明了一个公司在何种情况 下可能会偏好市场检验或签订合同 的方法而不是在公司内部完成某些 工作。这种情况同样适用于公共部 门：如果采用签约外包的形式来降 低行政经费并产生某种竞争将有可 能使某些交易只付出较低的成本。
私营部门管理理论
• • • • 1．组织结构的弹性化变革（利润中心、分权制等） 2．重视战略计划与战略管理 3．私营部门人力资源管理制度 4．目标管理
运用阿利森框架比较公共部门的行政wk.baidu.com 式与管理模式
• 3.组织的外部环境和对外部要素的管理
– 在公共行政模式下，这种职能被认为是由政治官员 而不是由管理者来执行的，处理与新闻媒体、公众 或其他组织关系的任何事务都与公务员无关；公共 管理则通过战略和管理外部要素而更多地关注外部 环境。
二 新公共管理的理论基础