《公共行政的精神》读书报告

《公共行政的精神》读书报告

一、背景

1、时代背景

20世纪60年代世界格局动荡，随着工业化和城市化的不断推进，为了解决出现的新的问题，人们的思想趋向寻求变革。同时期的美国社会充满着激荡和变革的压力，黑人民权运动、女权运动、反战运动、水门事件、能源危机等一系列社会问题风起云涌，这些问题从根本上使公众对政府丧失了信心。

在当时这些批判主要集中在：对于社会和组织的变革关注不够；过分信赖专业化和组织的能力，对于官僚体制的运作缺乏反思；对于公民的需要和要求、以及政治的回应性关注不够；对于政府和行政的作用盲目乐观

2、学术背景

20世纪60年代以来,传统公共行政学不断受到学术界的质疑，尤其是对官僚制以及效率至上观的反思与批判，达到前所未有的程度。以弗雷德里克森为代表的学者提出了新公共行政学的观点，试图以一种新的行政理论解决政府出现的各种问题，而公共行政的精神就是在这样的背景下产生的。它从美国公共行政的现实亟待解决的问题出发，从价值层面反思公共行政的趋向，例如如何有效和平等地管理社会，公共行政应该更加关注信念、价值和习惯问题。

二、主要内容

1、公共行政新原理的阐述

作者在导言中向我们介绍了公共行政的含义，让我们重新理解了什么是公共和什么是公共行政。公共行政除了需要关注效率和经济之外，更重要的是要关注社会正义，即“要使社会公平成为公共行政的精神”。它关注的是当代公共行政领域内所面临的重大问题，通过解释这些问题，作者深刻分析了公共行政的精神所在，也阐述了公共行政的新原理,提出公共行政的公共理论的构建需要具备宪法基础、品德崇高的公民、对集体和非集体回应的制度、乐善好施与爱心等四个构成要件,这种新的理论还应该包括陌生人之间的交往、解决公共空间和公共关系问题、非人情化关系的有效性以及发展当代相互依存的公共关系等四个概念。

2、公共行政中的新治理

弗雷德里克森通过对治理的描述和治理定义来指出作为治理在公共行政中的优势与不足。他指出定义治理包含的四种含义：第一，治理包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构。第二，治理包括了对多元组织或网络的互动模式的描述。第三，治理与现代公共管理研究的趋势有关。第四，治理意味着合法性、重要性和为达成公共目的而作出的崇高而积极的贡献。然后弗雷德里克森指出治理有两个方面的问题：第一，治理强调的是组织间的协作，强调企业家式的创造力和试验与冒险，它不强调组织管理中的秩序、预见力、稳定性、责任和公正。第二，治理是作为一种改革理论，一种改善公共行政的良策而提出的，而改革的建

议往往容易言过其实或过于夸张。并且治理可能成为民选的行政首长在政治上得到公众支持的一手段，也可能造就一支对公众缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍。最后弗雷德里克森指出治理不仅需要强有力的政治组织，同样也需要强有力的行政组织。但还必须注意不能把组织机构削弱到以至于失去了制定优质的公共政策及有效执行这些政策的能力。

作者通过在对传统公共行政理论进行反思和对新公共管理和服务理论所进行的理论整合的基础上，而探究了“治理”的定义。新的治理观念明确了参与公共领域活动主体的多元化问题，衡量了政府、市场与组织网络等不同形式，以合作、协商、伙伴关系的态度在处理公共事务所能达到的最佳状态。作者在本书的第三章节着重指出新理论，即治理模式极力主张公共工程的契约外包模式，这种模式要比大规模的公务模式更具有弹性。

进入20世纪90年代后，“治理”理论成了当代西方学术界最流行的理论之一，而在公共行政领域中治理则是能够使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度距离的一个概念。管理和治理都是统治的办法或方式，只是管理强调了一种控制和硬性的处理方式，而治理则是指在统治过程中，非政府行动者和政府的关系，是一种平等主体的共同参与公共活动的关系。作为治理的公共行政打出了良好治理的旗帜，旨在重新探索国家和社会公共事务的新的管理模式，这是一种新型的、多元的、民主的、合作的、去意识形态的公共行政管理方法。新的治理观念明确了参与公共领域活动主体的多元化问题，衡量政府、市场与组织网络等不同形式，以合作、协商、伙伴关系的态度在处理公共事务所能达到的最佳状态，中国的公共行政是单纯的政府活动，政府是一切公共事务的主体，其起到了统领和指挥的作用，而社会中的非政府组织由于自身发展不良，并没能在管理公共领域事务的空间中“斩露头角”，发挥应有的作用。在行政体制改革的过程中，我们的政府管理者，也就是传统意义上服务的提供者（政府）应将更多的公共服务或公共工程以契约外包的方式交给非政府机构和企业来承担，政府则主要担负起公共服务的规划及监督等职责。

3、公共行政中的社会公平理论

这一部分从行政自由裁量权的问题开始进行讨论，从哲学层面阐述了柏拉图和亚里士多德有关法律的适用性进行的争论，弗雷德里克森支持的是亚里士多德的观点，认为法律是具有普通的模糊性，每次事件对法律的运用都应该是对法律的进一步阐释，而不是柏拉图所讲的只是法律的简单运用，因为每一次的事件都是有不同的背景作为支撑的。

长期以来，效率和经济是公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。“将公平作为公共行政的第三个规范性支柱要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，更代表那些没有渠道参与公共政策过程的人，要追求公共的利益和更大的善，要尊重个人(公共雇员以及其他公民)的尊严并且不遗余力地维护他们的权利。”因此，公共管理者必须拥有将社会公平作为政策实施的指导方针的行政自由裁量权，否则，许多社会公平的观点都会悬而不决。也就是说，行政自由裁量权是社会公平得以成为

公共行政精神之必要成分的重要前提。根据社会公平的复合理论的逻辑，公共官员应竭力采取和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。我们要为代际之间的社会公平承担责任；我们必须在自己所知的基础上尽可能地做得更好。

关于行政自由裁量权，即公共管理者如何将公共决定应用于实践方面，西方传统公共行政有两个不同的观点：柏拉图认为不存在行政自由裁量权的问题，即认为公共管理者能够中立地和成功地使用法律，并且认为让他们并不做有关涉及公共资源配置的决定；而亚里士多德则认为人们是在社会实现正义的多种可能方式之间做出选择，但在实际执行任何法律的过程中，官员们必然将遇到一些立法者根本未能料到的问题，原则上，官员们在诉讼问题上，始终面临着做出自由裁量权的问题。本书作者弗雷德里克森比较偏向于亚里士多德的观点，他认为允许行政机关具有广泛的自由裁量权在理论上是正确的，在实践上也是适当的。

然而，任何权力都可能导致滥用，自由裁量权也不例外,为了防止行政失当，公共官员在行使行政自由裁量权时，一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正地裁决每一件事，保证全体公民的合法利益。因此，只有社会公平和效率、经济三者一起，才能作为自由裁量权行使的指导方针。

同时，作者给我们创建了一个“社会公平的复合理论”框架：个人的公平，分部化的公平，集团的公平，社会公平的复合理论将公正、正义和平等概念整合到一起。从而又衍生出代际公平的概念。

他所倡导的公平观可归纳为以下两个方面：一是关于公平和效率的关系。中国社会流行这样的提法“效率优先，兼顾公平”，似乎想用此来平衡作为社会发展的两大目标之间的区别，但是现实操作中，“效率至上”，“公平靠边”的现象已经成为中国社会常态化的“景观”，也成为困扰国家和政府政策取舍的一对矛盾。而弗氏对二者关系的解析给了我们茅舍顿开的感觉，他说：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”[9]他指出，将经济和效率作为公共行政的指导方针和衡量标准是必要的，但仅此还不够，必须加上社会公平作为公共行政的第三根支柱，使公共行政强调社会责任，回应公民的需要，也就是最终“推动政治权利以及经济福利向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。”[10]二是社会公平的含义。社会公平是政府理论的范畴，是关于政治和公共行政最终应实现什么目标的具体问题，从一些最基本的语言和路径出发，得出了社会公平的复合理论，认为社会公平应包括：单纯的个人公平、分部化的公平、集团的公平、公平的领域、机会的公平和公平的价值。

和谐社会的提出一是反映了人们追求美好社会的理想，二是主要针对的是长期以来社会当中的两级分化，利益主体多元化，社会不和谐诸多问题，而改革开放所带来的市场经济是其最大的诱因。市场经济中的多元价值观和原则，泛化到行政领域就会出现公共行政价值的