浅谈我国灾害应急救助体系的建设

浅谈我国灾害应急救助体系的建设

一、灾害应急救助体系建设的主要内容

灾害应急救助机制是指自然灾害的预测预警、应急响应、紧急救援、保障措施、后期处置等各系统的综合，包括自然灾害的信息监测、报告与发布，指挥协调与紧急处置，信息发布及新闻报道，物资、资金和社会动员保障，应急队伍的培训和演习，以及民众宣传和国际协调等各项工作。在社会科学中，“机制”的基本涵义有三种：一是指事物各组成要素的相互联系，二是指事物在有规律性的运动中发挥的功能，三是指发挥功能的作用过程和作用原理。简单说，机制就是制度化了的活动模式与方法。灾害应急救助机制就是针对灾害发生的非程序化和非规范化特点，政府建立的一套灾害应对和救助方式。如灾害管理的运行机制包括灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督检查机制。其重点是要充分发挥抗灾救灾综合协调作用，强化灾害管理部门间的信息沟通和协调工作，健全部门间应对灾害的联动工作机制，明确各部门的工作职责、时限要求和工作措施，形成灾害管理的合力，更好地开展救灾工作。当灾情出现后，灾害应急救助机制就能够自动地调动政府与社会的力量运作起来，化解灾害带来的损失。就世界范围内灾害紧急救助的发展趋势而言，建立一套成熟的应急救助机制是所有发达国家已经基本实现的目标，而一些发展中国家则因为各方面条件的落后而在灾害救助上比较落后，因而造成灾民生活困难和恢复重建缓慢。我国正处于经济发展的高速阶段，建立这样一套灾害应急救助体系是势所必然。

按照国际通行规则，灾害救助行动必须要有系统的预案。灾害救助应急预案的制定过程就是将多年的救灾经验系统化、条理化、组织化的过程。预案的作用在于，当灾情出现后，灾害应急救助机制就能够自动地调动政府与社会的力量运作起来，化解灾害带来的损失。建立灾害应急救助体系，还需建立一套开放的救灾工作体制。所谓工作体制，就是一系列工作制度、组织结构和工作作风等。我国传统的救灾工作体制，主要采取单一地完成领导交办的具体事宜和回避社会参与的方式。这种封闭的救灾体制形成于计划经济体制时期，带有“集中力量办大事”的时代印记。这种救灾体制依托国家权力，能快速有效地在全社会范围内进行广泛的社会动员，适用于像唐山大地震和1998年大洪水那样的大灾救助。相反，国外的风险分担、多元主体的救助模式则对局部地区的小型灾害十分有效。灾害救助是一项具有开放性的公共事业，需要社会的多方积极参与，同时也需要政府通过制定相关的政策、法律创造、保障社会各类资源参与救灾渠道的畅通。

二、建立灾害应急救助体系的建议

随着我国经济的不断发展，人口与资源的不断集聚，单位面积承载的经济总量也在不断增加，尤其是一些沿江临海的经济发达地区，地理上的优越带来经济发展的同时，也面临着洪水、台风等多种自然灾害。对于贫困地区，灾害的发生无异于雪上加霜，当地群众被迫陷入灾害与贫穷恶性循环之中。随着我

国市场经济体制的逐步完善，国家法治建设的推进，尤其是科学技术日新月异的发展，广大人民群众对灾害救助的时效性、规范性、保障性和人性化的要求越来越高，灾害救助工作的内容、方式、手段和能力都适应新的形势的要求。为此，我们应该以改革创新的思路，做好灾害救助工作，格外注重经济与社会的协调发展，逐步加大对救灾资金的投入，真心实意地为受灾群众解燃眉之急，给他们雪中送炭，为他们的生活撑起一片蓝天。结合灾害应急救助的理论，借鉴其它国家灾害救助做法，着眼于我国的灾害应急救助工作的具体实践，我们建议：

(一)建立救灾资金多元投入体制，落实救灾资金分级负担机制。我们在加大政府救灾方面投入的同时，应当拓宽救灾资金的渠道，建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系。在完善现有的社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助的基础上，还应该探索更多的资金筹集方式。救灾资金和物资的筹集，在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，广泛发动社会力量，拓宽筹集渠道，使灾害救助工作更具开放性。一是要进一步健全完善经常性社会捐助服务网络。在各大中城市和有条件的小城市结合城市社区建设，确定社会捐助接收工作站点的布局、规模和管理方式，实现社会捐助活动由集中性、突击性向经常性、日常性转变。二是要按照市场规律，研究充分利用企业、社会和资本资源，共同推进救灾工作的市场化运作，充分壮大救灾资源。三是要注重按照我国的有关规定和国际公法、国际惯例联系和接收国际援助款物。现在，国际间互相援助正日益增多，这不仅是人道主义原则在国际社会的体现，而且体现了人类与自然灾害斗争的合作精神。要适应这一形势，通过国家提供的渠道，积极争取国际间救灾援助。

各级政府的救灾资金预算及支出，应当全面落实“以人为本”理念，确保受灾群众的基本生活。对于特大自然灾害的中央补助资金，可以考虑按经济发展水平将全国划分为若干个区域，规定救灾资金中央、省和地方的负担比例，对贫困地区可以加大中央和省救灾资金的比例，对经济发达地区则相应降低;各省也可以根据本地实际，确定省、市和县救灾资金负担比例。我们认为：就我省而言，达到国家应急预案响应的，中央、省、县及乡镇按照4：2：2：2的比例分担救助资金(我省实行财政省管县体制，故地级市不承担);达到省级响应但未达到中央响应的，省、县及乡镇按照1：1：1的比例分担;未达到省级预案响应的由地方政府负责救助。同时科学测定救助标准，就我省所言，紧急转移安置群众每人每天补助不得少于30元，每人的最低补助标准300元;倒塌房屋重建每间平均补助标准3000元，损坏房屋修缮标准平均每间300元;对因灾绝收面积，按照每亩100元给予口粮补助。此外，对因灾死亡人口及伤病人口也应当根据实际情况按人次给予救助。为了建立救灾预算资金自然增长机制，我们建议可以按以下两种方式要求省及以下政府列救灾资金预算：一是省、市、县、乡四级按照行政辖区内城乡实际居住人数每人每年不少于1元钱的标准列预算，并且按本辖区的年经济增长率每年递增;二是按照本辖区前五年实际支出的救灾资金的平均值作为年度救灾资金预算基数。当然，如果实际救灾支出不够时，应当从本级政府的预备金中支出。遇到好的年景，救灾资金预算有结余的，可以用于购置本级救灾物资或装备，也可以积转下年使用。