政府与非营利组织的关系

政府与非营利组织：角色定位与价值取向
摘要：本文论述了政府的职能由全能型转变为服务与干预型的趋势，政府的价值取向：强化服务、收缩触角、顺势而为、办事公正、外部评估。

非营利组织的现状与主要问题，详细论述了非营利组织与政府的关系：政府对非营利组织的信任与授权、政府对非营利组织的培养与扶持、非营利组织的壮大与政府的收缩、非营利组织对政府权力的监督、非营利组织对政府服务职能的竞争与合作、非营利组织满足人民自治的要求。

预测未来社会是政府、企业与非营利组织三分天下的局面，在实践中政府与非营利组织更多的是公共服务伙伴关系。

关键字：政府；非营利组织；定位；关系
改革开放三十年来，我国政治、经济、文化、物质生活发生了巨大的变化。

多少年以来，人们过多的关注经济体制的改革，可能是由于政治的敏感性，包括高层领导者、专家学者、以至广大的人民群众对政治改革关注较少。

随着社会的不断的发展，民主进程的不断推进，更重要的是随着经济体制改革的不断深入，政治体制愈来愈凸显的弊端成为限制经济快速发展的主要瓶颈。

政治体制改革迫在眉睫。

实际上，三十年来政府的机构改革也在不断的进行，只不过那更像是小打小闹，没有从根本上转变政府的执政理念、执政方式、职能模式。

新中国刚成立时，一切都围绕在政府的周围，社会、经济、文化、政治等各个方面全部纳入政府的管理范围内。

当时也没有非营利组织这个概念、意识。

由于文革十年浩劫后政府不能再按照原先的执政观念、方式继续执政下去。

当时在中国共产党领导下的中国政府遇到的了前所未有的严重的合法性危机，改革势在必行。

总的趋势是：从全能型政府向干预型政府职能模式转变。

转变为小政府，大社会；强政府，强社会。

非营利组织作为一种社会自治力量正在走向社会舞台。

行政逐渐退出社会的许多领域，而社会中介组织（非营利组织）则逐渐跟进，弥补由于政府职能管理的退出而导致的权力真空。

怎样来界别政府与非营利组织的关系呢？怎样来确定政府与非营利组织的角色定位？他们的价值取向又是怎样的呢？
下面我来尝试做一下这方的探讨和论述。

一政府由全能型最终要转变为服务与干预型政府[1](P198)
我国曾经长期实行计划经济体制。

在这种体制下，社会、经济运行服从政治目标，行政原则支配社会经济原则。

政府的一切活动都从属于政治目的。

社会上的所有活动都具有政治色彩，包括经济、文化、体育、政治、教育、科研等。

从而形成了以计划经济体制为基础的全能型政府行政模式。

全能型政府职能模式由于能实现政府对经济
和社会的超强化管理而在某些方面表现出优越性，但是，它的根本缺陷是在政府的职能定位上由于过于理想化而存在严重的空想成分。

全能型政府职能模式是建立在政府无所不能这一空想基础上的。

政治至上原则和政府无所不能的空想结合在一起，使这种模式具有以下突出特征：（1）全面渗透，（2）自上而下管制，（3）强迫命令，（4）黑箱操作，（5）自我评价。

全能型政府的形成具有历史的原因，不可否认在历史上也起到过一些积极的作用。

但是随着时代的进步，社会的发展，民主意识的增强，这种模式越来越凸显出其弊端，主要是：管理负担过重，难免顾此失彼；以行政指令手段解决一切问题，其结果是目标与手段之间缺乏内在的适应性，从而影响预定目标的实现；社会的供给能力、政府的财政能力相对于庞大的政府结构已经不堪重负；政府调控乏力，指挥失灵，政策法规得不到有效执行，起不到调节关系、规范行为的作用，社会生活在一定范围和某种程度上失范和无序；政府形象不佳，加剧了社会对政府的认同危机。

1.构建服务型政府的提出
“服务型政府”是我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行，然后被中央采纳的一个概念。

从2001年开始，各地陆续有了这方面的讨论和实践，中央则在2004年开始强调。

2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展》的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。

同年3月8日，温家宝总理在参加全国人大会议期间，又强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。

”这是对服务型政府的最权威的阐述。

(P1)
2．干预型政府的选择
按全球化经济的要求，由于市场是经济运行中的主导力量，企业是市场竞争中的主体；引导经济发展的力量是市场需求，企业更多的是迅速而直接地接受市场需求的引导，政府则则主要起间接引导作用；全球化经济中的主角应该是企业，而不是政府。

因此，在全球化经济中，应选择干预型政府职能模式最适合全球化经济的客观需求。

理由是：（1）干预型政府职能模式是成熟的市场经济中政府职能模式，表现出超常的稳定性和成熟性。

（2）全球化得经济规则是西方市场经济发达国家在许多的交往和实践中达成的，这些规则自然是西方市场经济发达国家市场化规则的翻版或者延伸。

（3）世界地域较大的国家都采用干预型政府职能模式。

二政府在职能定位中的价值取向[1](200~201)
1．强化服务
市场经济的精髓在于充分利用人的自立本性，通过合理规范的自利行为谋求整个社会的发展与繁荣。

行为人的主体资格与自主权利的存在十分必要，管理的规则体系必须无损其存在，否则便是一种反市场的规则体系。

政府最高原则是便利服务对象。

2．.收缩触角
市场经济的社会本位，公民本位要求和服务行政的基本理念，要求政府采取有限行政的基本取向，政府的行政范围不能由政府决定，而必须取决于社会自治的范围和市场起作用的程度。

政府的任何活动都必须出自社会、企业和公众的要求。

在政府行政和社会自治之间的边界划分上，应始终坚持社会自治服务最大化，政府行政最小化的原则，把政府局限于“社会不能”和“市场失灵”的职能定位上，政府职能应由国家法律明确列举，除此之外的其他一切事物全部留给社会，由社会自主管理。

3．顺势而为
按社会本位及公民主体的思路，政府必须顺势而为，以求事半功倍的效果；政府的政策必须合乎社会的目的，合乎公众的普遍价值偏好，任何时候政府都不能把自己认为好的政策强推向社会；当政府目标与企业、公众目标有分歧时，不以行政力量强求实现政府目标，而应运用经济杠杆，通过利益协调，缩小两类目标之间的距离，并努力从中间找到一个最佳联点，使两类目标一并实现。

4．办事公正
政府必须通过制度化的途径向社会提供充分的行政信息，接受全程监控。

这既是市场经济和民主政治的必然要求，也是国家程序性民主建设的重要组成部分，是确保政府行政合法合理、公正公平的有效机制。

5．外部评估
政府以提供公共服务为宗旨，政府提供的公共服务只有满足社会、企业、公众的需要，其价值才得以实现。

因此政府绩效评估的标准必须以服务对象满意度为唯一的根本价值取向。

评估的主要内容是绩效——政府职责实现程度、服务对象的满意程度；评估的主体式社会组织、企业、公众；建立能表示服务对象满意度的政府绩效评价体系，如支持率、投诉率、安全感、负担感等。

①
三非营利组织的现状与存在的主要问题
1．我国的非营利组织尚处于初期发展阶段
新中国成立以来，我国曾经一度没有真正意义上的非营利组织，真正意义上产生并且得以发展是在1980年代以后的中国社会改革转型时期。

从产生到发展至今不到三十年的时间，非营利组织从无到有，由小变大，由弱变强，近年来得到了快速发展的扩张时期，但不管从我国目前非营利组织的发展的规模、持续的时间、存在的多样性、活动的能力上来说，还是从国际比较来说，我国的非营利组织仍处于初期发展阶段。

2．我国的非营利组织目前大都依附于政府
由于我国的特殊国情，曾经实行了以计划经济为主的政府全面管理社会的行政主导时期，在非营利组织产生初期不可避免的依附于政府部门。

政府在改革政治的过程中放宽了非政府组织的成立限制，并且政府亲自扶植了一批具有社会自治性质的非政
①本部分关于政府价值取向的内容主要来自吴爱明、朱国斌、林震著作的《当代中国政府与政治》第200~201页，中国人民大学出版社2004年版
府组织。

又由于当时的政策引导，民间自发成立的社会组织纷纷要找挂靠单位，因此，非营利组织由于历史的现实的原因而依附于政府部门，缺乏应有的独立性。

3．我国的非营利组织筹资渠道少且范围窄
虽然我国近年来经济得到了快速发展，但由于经济底子薄，人口基数大，我国目前仍处于发展中国家水平，广大的人民生活水平还未达到全面的小康，人民慈善意识不强，手头并不十分宽裕，捐款数甚少。

这与我国的非营利组织的任务十分繁重很不相适应。

大多数的非营利组织筹资问题是非常严重的，因此直接影响到了非营利组织正常开展活动，活动资金很多都是靠政府的财政拨款，企业捐赠等缓解。

4．我国非营利组织目前活动能力严重不足
其原因是多方面的，但与其资金匮乏，工作人员的素质普遍不高，经验不足，缺乏应有的社会政治经济环境等有很大的关系。

很多的非营利组织没有明确的活动宗旨，没有明确的活动计划，更没有它的战略规划。

有的非营利组织即使有也会由于志愿人员的活动能力问题而导致不能顺利完成工作计划。

民众的参与积极性差也是一个重要的原因。

四政府与非营利组织的关系：理想中的定位与价值取向
1．政府对非营利组织的信任与放权
由于历史的政治的原因，我国的非营利组织的存在也具有较强的政治性，官方性。

有些学者认为我国的非营利组织得以存在和发展的原因是政府把一些权力和职能下放、委托给非营利组织：“1990年以来中国非营利组织的生成与发展，是在政府职能转换和权利让度的前提下发生的。

从这个角度来看，我们可以把政府和非营利组织分别视为科尔曼分析框架中信任关系的委托人和受托人，可以把政府允许、鼓励非营利组织存在和发展，看作是政府对非营利组织给予了信任。

”[3]这种观点我并不敢苟同，我认为它是有失偏颇的，首先他把政府与非营利组织的关系搞错了，我国是人民民主的社会主义社会，政府是人民选举的产生的，其全部的权力是人民授予的。

而非营利组织作为一种社会自治组织，具有独立的法人地位，是由人民群众自发或自愿成立的具有社会服务职能的、社会公益性的组织。

它的权力是人民群众直接行使的。

基于以上分析，可知，既然人民可以授予政府某些权力，行使某些职能，人民也可以依法随时无条件收回而另行行使。

所以从严格的意义上来说，并不存在政府对非营利组织的授权与信任，非营利组织的权力是人民民主的直接体现。

2．政府对非营利组织的培养与扶持
由上文的分析可知，我国的非营利组织尚处于发展的初期阶段，规模，能力还不足。

而我国的政府改革正处于关键时期，由全面主导型向服务与干预型转变，现在正处于过渡时的引导型，政府的权力和职能将全面收缩，这个时期的一个重要任务便是培养非营利组织，也即非政府组织，以便实现权力的平稳交接，因为政府所失去的大部分权力都被非营利组织所行使，尤其是其中的服务职能、社区和群众单位的自治职能。

实际上，从中央到地方的各级政府部门早已自觉或不自觉地履行了这份任务：国务院的政府机构数次较大的改革中，国务院的各个部委都将进行较大的变动。

主要是精简职能，缩小机构编制，那被裁撤的部委有的被合并到其他的部门，有的就直接分流出去，原来部门工作人员的安置便成为问题了。

为此，政府把这些部门和原班人马“摇身一变”为非营利组织：在1993年第六次国务院政府机构改革中，把轻工业部、纺织工业部裁撤后组建为中国轻工总会、中国纺织总会。

地方政府也在不同程度上把原来臃肿的政府机构某些部门裁撤组建为行业协会等非营利组织，这在客观上促进了非营利组织的发展，但是也带来了一些弊端和问题：这些组织官方性太强，有的甚至还有行政级别。

它们的组织结构、行为模式、财政收支、人事管理等还具有行政性，而它的自治性倒不是十分明显。

不过随着时间推移，我想这些问题会慢慢地得到顺利的解决。

非营利组织的发展与壮大是大势所趋，政府应在财政上予以支持。

发展中的非营利组织不免会遇到筹资困难，政府应给予重视，在年度的财政预算中给予必要的投入来帮扶非营利组织。

此外，政府也应在政策上给予支持。

作为人民代议机关的全国人大应积极制定全国性的规范社会中介组织（非营利组织）的法律。

这样的法律至少应该包括以下几个方面的内容：第一，明确规范非营利组织的基本定位，包括它的性质、宗旨，尤其是政府于非营利组织之间的关系，确保非营利组织的自我管理、自我教育、自我服务等最基本的特点。

第二，非营利组织基本权利和义务。

第三，非营利组织的分类。

每类非营利组织的组织形式、名称、主体资格、经营形式、法律责任、设立条件和注册程序、竞争原则、服务方式、收费标准以及从业人员的职业道德等。

[2](P182) 3．非营利组织的壮大与政府的收缩
（1）市场经济的发展要求。

我国政府在1992年提出实行社会主义市场经济，市场经济要求市场对资源起基础支配作用，而我国政府以前较多实行的是行政对资源的支配作用，为此，政府要逐渐减少用行政政治手段对社会物质资源进行分配，而要把众多的社会公共资源推行市场，让市场进行基础分配，让市场进行调解。

市场的非政府性，则要求政府减少其对市场干预的职能，相应的非政府组织就应运而生了。

各行各业纷纷建立行业协会、企业家协会等。

非营利组织适应时代的发展要求，政府职能的减少也为形势所需。

由此，政府的一些市场管理职能被行业协会等非营利组织所取代，非营利组织来协调解决市场运行过程中涉及到其成员各方的利益纠纷与问题。

（2）宪法实施的需要，政府合法性的需要。

我国宪法规定我国是人民民主的社会主义国家，既然人民当家作主，人民就能而且应该按照自己的意志行使政治权力。

在建国后的较长的一段时间里，人民把几乎全部的政治权力交由政府来行使，但政府代人民行使权力并未给人民带来期望中的利益。

政府统治的合法性就受到了质疑，人民就考虑是否应该对政府的授权予以收回，对政府的职能进行调整和改革。

历史的长河流到了1970年代末，当时的中国政府治理情况极其混乱，人民生活
苦不堪言，毫无安全可言。

改革呼之欲出。

顺应时代的要求，人们的呼声。

政府的机构进行了较大的改革，职能有所收缩，收缩下来的职能交由人民群众自行行使，因此这剩下的权力流落到社会上，人民纷纷组织各种各样的非营利组织来维护自己的合法权益。

非营利组织在社会经济生活的各个领域形成和发展。

包括教育、环保、行业协会、慈善、经济中介、权益保护、卫生、扶贫、社区服务等社会领域的诸多方面有了广泛的影响。

逐渐与政府的某些服务职能形成竞争与合作，这在稍后将予以详细讨论。

总之，政府的职能大幅收缩与非营利组织大步跟进是时代所需，人民民主所求，政府不能代替非营利组织的特殊功能，他们必须合理分工，相互协作，相互竞争，共同为人民服务。

（3）西方的新公共行政管理理论的影响。

现代社会是开放的社会，现代的经济是全球化的经济，现如今的时代是信息时代，是知识时代，是高度文明的人民当家作主的时代。

我国的发展离不开世界，世界的发展也离不了中国，中国是世界大家庭的重要成员。

中国在1970年代末改革开放前，中国与世界发达国家的发展差距不是缩小了，反而是逐渐拉大的了，原因何在？向国内找，更要向国外学，向世界一切先进的理论学习，拿来为我所用。

其中西方先进的新公共行政管理理论便对中国的政治体制改革产生了深远的影响。

为了缩小中国与世界的差距，更好的为人民服务，很有必要进行大刀阔斧的改革。

现在先进的理论有了，差的就是中国人民下定决心了，在当时应该说是领导当局下定决心。

针对当时的中国政府的行政体制，就是要进行根本改革，缩小政府的管理职能，把更多的权力还于民，让人民享有更多的自主权，扩大的社会自治权。

中国的领导者进行了渐进式的改革，以免引起阵痛、社会动乱、思想混乱。

改革的目标和结果是：非营利组织的规模越来越大，影响越来越大，涉及的领域越来越广，逐渐形成与政府部门的对峙局面，竞争态势。

只要非营利组织的活动是在宪法和法律的允许和不禁止的范围内，政府就无权干涉社会自治活动。

他们分工明确，各自在自己的职责范围内行事。

其根本目的都是为人民服务，宗旨并不冲突。

4．非营利组织对政府的权力的监督②
在改革开放前，我国政府是公共事务治理的核心力量，对于政府权力的监督主要来自政府内部。

随着我国改革开放的深入，政府权力不仅需要内部分工的监督,更重要的是政府以外的社会力量的监督,而作为社会自治力量代表的非营利组织也就自然承担了这一角色。

（1）促进了政府决策的民主化和科学化。

非营利组织从某种意义上说也是一种利益组织，它存在的基本价值之一是促进其成员的公共利益。

参与党政机关的决策，尽可能地影响党政机关的政策，使之有利于自己的组织和成员，是达到这一价值的重要手段。

非营利组织在对行政权力监督的过程中，代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求，促使权力机关制定相应的政策或措施，应决策机关的请求，对某些专门政策的制定和实施发表意见，而有
②非营利组织对政府权力的监督这部分内容主要参考了来自网络论文下载中心的《论非营利组织对政府权力的监督》。

一些党政机关在制定和实施某些政策时，通常也会向相关的非营利组织进行政策咨询，听取其意见，对政策作出修改或调整。

例如，第九届全国人民代表第一次会议在修改宪法之前，因为修改条款中涉及到了非公有制经济的定性问题，各级商会十分积极地认真地对相关条款进行了研究和商讨，并通过种种途径向人大和党政权力机关表示修改宪法和相关经济政策以提高非公有制经济在国民经济中的地位和强烈愿望。

（2）对政府行为构成了有力的制约。

非营利组织的有效监督使政府的权力和行为受到了一定的制约。

改革开放前，对政府行为和权力的制约主要来自政府内部的权力制衡，外部监督非常薄弱，随着非营利组织的大量生长、规模的日益扩大，政府开始受到来自外部的制约。

一些非营利组织在发现本地或本部门的政策明显不合理或违反国家法律后，有组织地抵制这些政策，在许多情况下政府迫于非营利组织的压力往往能够改变原来的政策。

非营利组织越是强大的地方，政府的压力就愈大。

一个明显的例证是，在村民委员会十分健全和有力的村，乡镇干部违法乱纪的现象就要比其他村少得多。

（3）提高了整个社会的政治沟通能力。

善治的实质在于政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反常常需要一个中介组织的协调，非营利组织就是这样一个中介。

非营利组织在实施监督的过程中，一方及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府，另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。

非营利组织在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了善治。

作为中国农民最重要的非营利组织的村民委员会，其主要的职责之一，便是通过各种方法，动员其成员参与县级以下人民代表的选举和村民委员会的选举。

政府权力的改革既需要内部的动力，更需要外部的动力。

在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的，也有来自非营利组织的，而且后者通常要比前者更强大。

[4]
5．非营利组织与政府服务职能竞争与协作
非营利组织作为群众自治组织，它有一定的组织机构、行为规范和服务宗旨，对其成员有一定的约束力，在一定程度上是为其成员的利益服务的。

这就在诸多方面对政府的管理和服务职能产生竞争。

下面我就非营利组织涉及到的各个领域对政府权力和职能的竞争和协作作一下论述。

（1）在环境保护和资源保护领域。

最初对生态环境和自然资源保护重视是来自非政府部门，来自民间的专家学者。

他们自发组织各种各样的环保组织等非营利组织，他们凭着高度的社会责任心为此付出巨大的个人或团体的力量。

随着时间的推移，他们的活动逐渐显现成效，他们的影响力不断扩大。

这在一定程度上促进了政府对这方面的重视。

加大了环境保护的力度，设置了相关的机构和部门来具体行使生态环境与自然资源的保护。

此时，民间和官方双方在此方面的工作相得益彰，互有分工，互相促进，互相监督，在不同的层次上发挥着政府与非营利组织的独特的能力。

（2）在慈善救济和扶贫开发领域。

非营利组织中有相当的数量在从事着慈善救济与扶贫开发。

涉及的范围甚广，包括失学救助，法律援助，生活救助，技术扶助，工作帮扶，医疗救助等。

这方面著名的非营利组织比如，希望工程，复明工程，中华。