xxxxPPP项目财政承受能力论证(财政支出责任识别与测算、能力评估)

xx市政基础设施PPP项目财政承受能力论证
主管机构：xx财政局
咨询单位：xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
201 年月
目录
1.项目概况 (4)
1.1项目简介 (4)
1.2项目PPP运作方式 (5)
1.3项目回报方式 (6)
2.财政支出责任识别与测算 (7)
2.1评价依据 (7)
2.1.1政策依据 (7)
2.1.2项目资料 (8)
2.2财政支出责任的识别 (8)
2.2.1股权投资支出责任 (8)
2.2.2运营补贴支出责任 (8)
2.2.3风险承担支出责任 (9)
2.2.4配套投入支出责任 (11)
2.3财政支出责任的测算 (12)
2.3.1股权投资支出 (12)
2.3.2政府运营补贴支出责任 (12)
2.3.3风险承担支出 (16)
2.3.4政府配套投入支出 (17)
2.3.5政府支出责任汇总结果 (17)
2.4地方财政预算测算 (18)
2.4.1地方财政近5年收支情况 (18)
2.4.2财政一般预算规模测算 (18)
3.能力评估 (20)
3.1财政承受能力评估 (20)
3.2行业和领域平衡性评估 (21)
3.3结论 (21)
执行总结
致xx财政局、xx发改局PPP项目办公室：
xxxxxxxx公司受贵方委托，对xx市政基础设施PPP项目（以下简称“本项目”）提供财政承受能力论证专项咨询服务。

我司通过分析贵方提供的相关资料（详见本报告2.1.2节），组建项目咨询服务团队、讨论分析、对xx财政状况进行分析后认为，根据现行政策及相关指引，xx市政基础设施PPP项目实施对xx政府当前及今后的年度财政支出影响在合理范围之内，财政承受能力论证结果为“通过论证”，具体理由如下：
本PPP项目实施期间，xx政府对包含本项目在内的全部PPP项目财政支出占当年公共财政预算支出比例结果介于0.91%~8.41%，其中最高为8.41%，发生在2019年，总体为xx留有较多未来发展PPP 项目的空间。

本项目是xx地区的第一批基础设施类PPP项目，行业和领域平衡性评估完全符合国家规定。

本报告所有结论和建议均基于目前已正式公布的相关法律、法规和政策，以及贵方提供的项目相关资料，我司对因贵方所提供资料不准确而导致的结论偏差概不负责。

1.项目概况
1.1项目简介
项目名称：xx市政基础设施PPP项目（以下简称“本项目”）
项目类型：新建
项目范围：本项目为集合包，由xx玉蟾至港城大道道路工程、xx城东环线道路工程、xx城东小学校工程、xx城西新区骨干路网工程、xx城西湿地公园项目组成。

（1）xx玉蟾至港城大道道路工程
xx玉蟾至港城大道道路全长2059m，宽度为60m，红线用地面积为330亩，建设内容包含路基路面、排水、交通、照明、绿化及附属设施等；
（2）xx城东环线道路工程
xx城东环线道路工程包含5条市政道路建设，道路总长为2980m，宽度为12-30m，红线用地面积为87.3亩，建设内容包含路基路面、排水、交通、照明、绿化及附属设施等；
（3）xx城东小学校
xx城东小学校红线用地面积为50亩，建设内容包含新建教学楼3000m2、教辅用房2200m2、运动场4500m2、食堂2000m2、附属设施等；
（4）xx城西新区骨干路网工程
xx城西新区骨干路网工程包含25条市政道路建设，道路总长为16112m，宽度为15-80m，红线用地面积为657.1亩，建设内容包含
路基路面、排水、交通、照明、绿化及附属设施等；
（5）xx城西湿地公园
xx城西湿地公园红线用地面积为1060亩，建设内容包含道路、地下停车库、地面铺装、绿化、人工水体、拦水坝设施等。

项目所处阶段：项目识别阶段
项目投资规模：总投资182871.38万元，其中工程建安费用为113701.20万元。

（最终以政府审计金额为准）。

项目实施机构：xx发展和改革局
1.2项目PPP运作方式
xx市政基础设施PPP项目为城市基础设施类新建项目，项目建设内容包括市政道路、学校校舍及湿地公园，拟建设施均为无经营性收益的公益设施，鉴于项目的实际情况，并综合考虑项目回报机制、投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素，项目拟采取BOT（建设-运营维护-移交）的运作方式。

xx市政基础设施PPP项目采用BOT的运作方式，由政府方授予项目公司经营权，该经营权包括：在项目建设期内提供项目拟建设施的投融资、勘察设计、征地拆迁、工程建设服务（包含市政道路、学校校舍、湿地公园等），提供符合验收标准的可用性设施；在项目运营期内提供项目建成设施的运营维护服务（包含市政道路管护、路面清扫、公园绿化浇水、附属设施修缮等），维持符合绩效要求的设施可用性；项目运营期满，项目公司将项目资产移交政府方。

1.3项目回报方式
本项目属于无经营收入的公益基础设施，社会资本在项目中投入的资本性支出及运营维护成本均宜采用“政府付费”购买服务的回报机制。

具体而言，建议项目采用“基于可用性的绩效合同”模式，由政府通过向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的设施资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的设施运维），相应地，政府方应向项目公司支付可用性服务费及运营绩效服务费。

其中，可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣（交）工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含土地费用等工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报（本项目合理利润率暂定为不超过7%/年）。

运营绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费。

2.财政支出责任识别与测算
2.1评价依据
财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。

本项目开展财政承受能力论证，遵循现有的相关政策法规指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。

2.1.1政策依据
(1)《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）
(2)《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)
(3)《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)
(4)《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》(财金〔2014〕76号)
(5)《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)
(6)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)
(7)《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)
2.1.2项目资料
依据本评价报告主要基于我司前期深入宜宾临港开发区调研所获取的一手尽职调查资料，其中包括《xx市政基础设施PPP项目实施方案》等资料。

2.2财政支出责任的识别
PPP项目政府的支出责任一般包括以下几方面：
1)股权支出责任
2)运营期付费责任
3)风险支出责任
4)配套支出责任
2.2.1股权投资支出责任
（1）股权投资支出责任识别
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

若社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

（2）股权投资支出责任分析
根据本项目运作方式：本项目初步拟定由政府方出资代表与社会资本共同组建项目公司（SPV），政府将负责5%的股权责任支出。

2.2.2运营补贴支出责任
（1）运营补贴支出责任识别
运营补贴支出是指项目在投资建设期间和运营维护期间，政府承担的直接付费责任。

政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责
任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

（2）运营补贴支出责任分析
本项目的付费机制为政府付费，付费形式为可用性服务费与运维绩效服务费。

其中，可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣（交）工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含土地费用等工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报（本项目合理利润率暂定为不超过7%/年）。

运营绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费。

2.2.3风险承担支出责任
（1）风险承担支出责任识别
指PPP模式下，政府承担风险带来的财政或有支出责任。

对风险管理的基本原则是由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。

通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

（2）风险承担支出责任分析
根据本项目物有所值评价组织的物有所值风险评价专家组会议结果显示，本项目中由政府承担以及双方共担风险包括部分设计风
险、部分建设风险、税务风险、部分全国性政策/法律变更风险、政治风险、部分合作风险及部分自然环境风险。

保留风险费用是指所有未转移给社会资本的风险的价值。

因暂未进行合同谈判，风险分担机制尚未最终确定，本次测算基于物有所值专家组会议讨论结果，对风险进行合理分配并量化计算。

本项目的主要风险、分配方案及量化基础如表2-1所示。

表2-1.PPP模式中的的风险识别与分配表
2.2.4配套投入支出责任
（1）配套投入支出责任识别
是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和管理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、贴息等。

配套投资支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总承包和社会资本方为此支付的费用合理确定。

（2）配套投入支出责任分析
本项目为新建项目，且相应的土地征收费、土地征拆费用均计入建设总投资，故政府无额外配套投入支出责任。

2.3财政支出责任的测算
2.3.1股权投资支出
股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。

股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。

计算公式为：
项目公司注册资本金暂定为10000万元，政府方占项目公司5%的股权。

则财政股权投资支出为500万元，采取认缴制，期限2年。

表2-2.政府股权投资支出（单位：万元）
2.3.2政府运营补贴支出责任
（1）运营补贴支出测算依据及基础数据：
依据：应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照政府付费模式进行测算。

基础数据：
建设成本：182871.38万元
经营成本：本项目子项目众多，经营成本分项目核算，各子年经营成本基准值如表2-3，测算时，取通货膨胀率2.2%，成本逐年上涨。

表2-3.各子项目年经营成本基准值表
政府运营补贴支出责任测算参数如表2-4所示。

表2-4.政府运营补贴支出责任测算参数
（2）运营补贴支出公式：
当年运营补贴支出=可用性付费+绩效服务费=当年等额本金还款金额+年度运营成本
（3）运营补贴计算结果
表2-4.政府运营补贴支出（单位：万元）
据此，政府运营补贴支出净现值为203070.26万元。

同时，参照《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号），政府付费责任包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。

计算公式为：
1）社会资本方承担的项目建设成本：182371.38万元（项目全部建设成本为182871.38万元，扣除政府方资本金投入500万元）。

2）合理利润率：参照本项目实施方案，项目合理利润率7%/年。

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合理利润率年度运营成本年财政运营补贴周期年度折现率合理利润率成本社会资本方承担的建设当年运营补贴支出数额+⨯++⨯+⨯=
111n
3）年度折现率：4.42%（参照2016年4月财政部发行的第1期五年期国债利率）。

4）运营维护成本参照本节运营维护成本分析内容确定每年度的项目运营维护成本值。

5）财政运营补贴周期：自建设完成后即进入运营期，政府开始支付服务费，财政运营补贴周期为10年。

据此，项目参照（财金〔2015〕21号）文件给出的测算公式，测算得到的分年度运营补贴情况见下表：
表2-5.参照测算的运营补贴支出（单位：万元）
项目参照（财金〔2015〕21号）文件给出的测算公式，测算得到的政府运营补贴责任为216971.58万元。

鉴于根据实施方案明确的政府运营补贴支出测算方式测算而得的净现值为203070.26万元，小于参照（财金〔2015〕21号）文件测
算所得值，故推荐采用实施方案明确的政府运营补贴支出测算方式。

2.3.3风险承担支出
（1）风险承担支出测算依据及基础数据：
依据：本项目风险评价专家会议邀请来自市政工程、项目管理、技术经济、投资咨询领域的4位专家采用情景分析与概率
法，对本项目采用PPP模式时存在的风险类别进行了识
别，并对各风险出现的概率和影响进行了量化。

基础数据：各类风险发生时的影响基准值、发生概率值、后果影响程度值。

（2）风险承担支出测算方法：各发生结果的加权平均值
（3）风险承担支出计算结果：
表2-6.年度政府风险承担支出（单位：万元）
2.3.4政府配套投入支出
本项目政府不再提供额外配套投入。

2.3.5政府支出责任汇总结果
根据前述内容，本项目年度政府支出责任汇总结果如表2-7所示：表2-7.政府支出责任汇总（单位：万元）
2.4地方财政预算测算
2.4.1地方财政近5年收支情况
根据xx2011年至2015年每年财政决算情况，2011-2015年xx一般公共预算支出情况如表2-8所示：
表2-8.2011-2015年xx一般公共预算支出情况（单位：万元）
2.4.2财政一般预算规模测算
2015年xx一般公共预算支出额为407012万元，结合国家宏观经济发展状况，十三五期间即2016-2020年，年均增长率为9.5%，十四五期间即2021-2025年，年均增长率为9%。

十五五期间即2026-2030年，年均增长率为8.5%,那么2016—2026年预计一般公共预算支出数额如表2-9所示：：
表2-8.2011-2015年xx一般公共预算支出情况（单位：万元）
3.能力评估
3.1财政承受能力评估
（1）财政承受能力分析
根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金（2015）57号）规定，“项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

”
①本项目财政承受能力测算
基于前述政府支出责任测算数据和财政预算收支情况测算数据，我们对xx财政进行了财政承受能力测试，测算数据如表3-1所示。

从表3-1中可以看出，xx各年度在本项目中所承担的财政支出责任所需资金占xx一般公共预算支出比例结果介于0.91%~8.41%，其中最高为8.41%，发生在2019年。

表3-1.本项目财政承受能力测算统计（单位：万元）。