E7区生态移民的补偿范围及标准问题研究

草原牧区生态移民的补偿范围及标准问题研究

内容摘要：

随着生态环境的不断恶化，生态移民已成为近几年的热门话题，各界学者不断讨论。但是所涉领域大多都是生态、环保、农林等。至今未见有讨论生态移民中的行政补偿问题。无论生态移民是否真正见效，是否是一种长久之计。在我国毕竟已经作为一种政策，被付诸实践。因而本文就要着重讨论一下在草原牧区生态移民补偿机制中的补偿范围与标准问题。

关键词：生态移民草原牧区补偿范围补偿标准

一概述

（一）生态移民的界定

许多学者对生态移民都有不同的界定。从原因的角度来说，葛根高娃、乌云巴图认为, 生态移民是指由生态环境恶化, 导致人们的短期或长期生存利益受到损害,从而迫使人们更换生活地点, 调整生活方式的一种经济行为。这主要是自发性的生态移民。从目的的角度来说，刘学敏认为，生态移民就是从改善和保护生态环境、发展经济出发, 把原来位于环境脆弱地区高度分散的人口, 通过移民的方式集中起来, 形成新的村镇, 在生态脆弱地区达到人口、资源、环境和经济社会的协调发展。

因为生态移民是一个生态学概念而非法学概念。所以我认为包智明的定义就足以概括生态移民的全部内容。他认为，生态移民是因为生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动, 以及由此活动而产生的迁移人口。

根据是否由政府主导生态移民又可分为自发性生态移民与政府主导移民。就目前我国草原生态移民的实践状况来说，已不单单是一种迁徙行为，已经成为国家缓解环境压力和解决牧民贫困生活的一项政策。因而本文主要探讨的也是政府主导的草原牧区生态移民的补偿问题。

（二）草原牧区生态移民的原因及必要性

我国牧区的产业比较单一,草原畜牧业占了绝大部分比重,加之经营粗放,导致草原过牧,从而造成草原的退化。草原退化、沙化严重程度逐年加剧，人、牲蓄量已超出了草原的承载能力。而这些自然原因有导致牧民家庭收入减少，生活陷入贫困。牧民为解决生活问题，过度放牧，导致恶性循环，生态急剧恶化，难以恢复。

政府为了缓解生态压力，改善环境，就要实行草原围封禁牧政策。在这个过程中实行了生态移民工程。

二草原牧区生态移民补偿的理论及法律依据

（一）草原牧区生态移民补偿的理论依据

行政补偿可分为特别牺牲行政补偿与社会补偿。严格意义上的特别牺牲行政

补偿是指对行政行为所造成的特别牺牲所给与的弥补与救济。它包括征收补偿、征用等财产权限制的补偿、公权力行为附随效果的补偿。

对于征用等对造成特别牺牲的财产权限制措施，这些对私人财产权的限制由于超越了私人应当承受的限度，因而需要予以补偿。

草原生态移民的迁出地一般分为三种类型：自然保护区、禁牧区和非禁牧区但生态环境恶化区。其中最主要的是禁牧区。草原牧区的生态移民主要是在退牧还草工程的实施中，实行长期禁牧是采取的措施之一。

已经重度退化、沙化且生态地位重要，短期内难以通过封育或人工治理取得效果的草场，要实行长期禁牧。要求牧民将所饲养的牲畜全部迁出或出售，再不在禁牧的天然草场上放牧，从事畜牧业生产，实行迁出，异地安置，使草原充分休养生息。

它属于特别牺牲行政补偿中对征用的补偿。具体表现为对草原牧区划定的禁牧区中的草场使用权与收益权的禁止与限制。

（二）草原牧区生态移民补偿的法律依据

修改后的宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

新制定的物权法的第四十二条也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

草原法第三十五条第二款规定了：“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。”四十八条：“国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。

对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。”

这些虽然为国家对征用进行补偿提供了法律依据，但对于生态移民的补偿范围与标准问题而言仍旧规定过于笼统。目前生态移民的补偿范围与标准尚无统一规定。只有各级地方政府根据本地情况实施的规范性法律文件以及对生态移民工程的政策性文件。各地又因各地搬迁情况，生态恶化状况和地方财力的不同而有所不同。生态移民行政补偿领域没有统一标准可依，导致实践中出现诸多问题。

三现有的补偿制度中关于补偿范围及标准问题的的缺陷

（一）现实中的实践状况

从现有的实践状况来看，比较典型的草原牧区移民工程主要是内蒙古和青海三江源地区的生态移民。

首先，内蒙古生态移民的资金以政府为主，自筹为辅。如锡林郭勒盟苏尼特右旗根据围封转移工程2001—2002 年实施方案的规划，项目建设共需投资1320万元, 其中的500万元申请国家投资, 剩下的850万元中由政府协调牧民贷款520万元,牧民自筹现金300万元。也就是说,这820万元都要由牧民承担,按照2001 年迁移260户的计划,平均分摊下来每户牧民要承担移民安置费31538.46元,即当年项目总投资的2/3,这还不包括应偿还的银行利息。

其次，生态移民补偿标准偏低。根据甘肃省天祝县上所制定的《关于进一步加强移民搬迁工作的意见》，迁往外省的人均补助800元，迁往省内的人均补助600元，对整村整组搬迁的人均补助1000元。尽管政府作出一定的补助，但是对于林区的贫困群众来说，这些钱还不够。

第三，某些地区规划中采用了现金补偿与实物补偿，直接补偿与间接补偿并用的补偿方式。

对于长期禁牧工程中迁出异地安置的牧民，政府提供异地建设补偿费，这是牧户用于异地居住、生活设施建设的费用。包括定居房屋、牲畜暖棚建设，牧民搬迁补助、生产周转及生活补助。对于迁出后在异地从事设施畜牧业生产的牧户，政府提供饲料补助费，用于牧民购买牲畜饲料和补助生活。

如按照青海省扎陵湖乡的具体措施，政府对牧民的资金补偿分为了两个部分，8万元的住房安置费非现金形式，而是由政府统一建设住房，同时解决居住地的基础设施建设；另外的4万元为现金补偿，每年8000元分5年分配。对于这种资金补偿的方法，政府的考虑主要是，由于大部分牧民的文化素质比较差，直接发放4万元的现金可能会因为牧民的不合理支配，难以解决住房问题。因此，政府采取了这种直接替牧民支配资金，建设住房的方法，另外的现金补偿也分期发放。

叶格乡的资金补偿与扎陵湖乡有很大的不同，补助直接给牧户，房子自己建，没有能力自己建的，政府再帮助解决。这一政策的改变与前期试点资金的管理出现问题（另查资料）有关。从牧户的反应来看，牧民对这种直接的现金补偿方式比较认同，但是在实施过程中是否会有玛多县政府所顾虑的情况出现，还有待以后的观察。

根据乌拉特中旗易地移民实施方案。转移出来的牧民除了得到直接的经济补偿，还能享受一定的优惠政策。如税费的减免、教育就业的优惠条件等。

但是这些政策难以落实，补偿结果往往与实际不符。

第四，在移民前，存在农牧民与集体间的草场承包关系。根据物权法草地的承包期为30年至50年。但搬迁后这个权利归属应该如何让界定，法律没有明确规定。因而各地做法不一。如乌拉特中旗是将已入区的土地归属集体所有。迁出移民在搬迁前退出其在迁出地承包的草场所属权归集体所有。而锡盟苏尼特右旗是规定在禁牧五年后，植被得到恢复后，使用权仍归迁出牧民。

乌拉特中旗这种做法容易引起资源在较大范围的重新分配。而苏尼特右旗的做法忽视了在禁牧期间农牧民的权益。

（二）存在问题

根据分析总结目前草原生态移民补偿过程中的实际情况，主要存在以下问题：

1 无统一标准，各地补偿标准五花八门。政策操作往往有随意性，缺乏科学依据。