农村宅基地使用权一户一宅法律制度的缺陷

农村宅基地使用权一户一宅法律制度的缺陷农村宅基地使用权制度的缺陷【摘要】本文对当前农村出现的大量空置

房、荒废老宅基地、无房户等农村村民居住问题形成原因进行分析,认为根本原因在于《土地管理法》制度的立法缺陷。【关键词】农村宅基地;;制度缺陷中图分类号:D923文献标识码:A 文章编号 :1671-5918(2009)03-0126-02

doi:10.3969/j.issn.1671- 5918.2009.03.062本刊网址 : 一、农村宅基地制度

的确立 (一)制度 1998年修订的《土地管理法》首次明确规定一户只能拥有一处

宅基地。宅基地使用权是农村居民以户的名义享有的权利,即农民家庭享有的权利,而不是个人享有的权利。由于土地资源的稀缺性,规定一户只能拥有一处宅基地,确保每户农民都能得到一块安身之所,无论贫富 ,结果均等,在很大程度上顺应了民心,符合人们朴素的公平观念,也实现了农村基本的社会保障。 (二)户的界定集体土地是以农村现有人口为标准平均分配,人人有份,如划分承包地、口粮田、自留地等,涉及宅基地时,基本上也体现了这一原则,同时,国家实行的户籍管理制度一般以子女结婚成家为标志组成一个家庭户籍,所以,宅基地使用权自然以户计算。农户是农村承包经营户的简称,因而农户是一类《民法通则》明确规定的特殊民事主体。1991年1月4日国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》对宅基地使

用权的审批权限作了补充。该条例第25条规定 :农村村民建住宅需要使用土地的,应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请,经村民代表会或者村民大会讨论通过后,报人民政府批准。其中需要使用耕地的,由乡级人民政府审核,经县级人民政府土地管理部门审查同意后,报县级人民政府批准;需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,报乡级人民政府批准。笔者不以为然,这里的户是农村自然户而非农村承包经营户,农村承包经营户是在农村自然户的成员基础上承担特定经济职能的一类社会组织,它与农村自然户不同。农村自然户的本质是指一个

农村家庭,是作为民事主体的自然人的联合。所以,户只是因血缘、婚姻等关系联络而共同居住一处生活的自然人团体,不能作为单独的民事主体来看待。1990年1月3日国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》,

其中指出:各地应根据实际情况对农村建房的对象、条件、用地标准、审批手续作出明细规定。要建立严格的申请、审核、批准和验收制度。凡是要求建房的,事先必须向所在的乡(镇)政府或县(市)土地管理部门提出用地申请。经审核,对符合申请宅基地兴建自用住宅的,由土地管理部门确定宅基地使用权,丈量用地面积,并依法批准后,方可动工。竣工后,由土地管理部门负责组织验收。对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的,不批准宅基用地;对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的,除不再批准新的宅基用地外,还应按其实际占用土地面积,从经营之日起,核收土地使用费;对已经农转非的人员,要适时核减宅基地面积。为便于群众监督,各地应对用地指标、申请宅基地的户数、审批条件和结果等,张榜公告,实行公开办事制度。因此,户只是为了申请和管理的方便而由国家和集体认可的单位。二、农村宅基地制度存在的问题

农村宅基地分配制度一户一处宅基地的立法原则过于概括,使农村宅基地分配

制度的不公平、不合理成为普遍现象,许多地方立法直接侵害了农民的正当居住需求。由于对户和宅的定义不明确,出现了一户多宅、一宅多户、有户无宅、有宅无户等等问题。 (一)

制度内自相矛盾现行一方面明文规定一户只能拥有一处宅基地,但同时又承认宅基地使用权可随地上房屋所有权移转,即已拥有一处宅基地使用权的人可因房屋买卖或继承等合法原因而获得两处以上宅基地使用权。以户为单位行使宅基地使用权与宅基地使用权面积确定,一次取得原则相冲突。依生存保障性质,集体经济组织成员人均可取得一次面积特定的宅基地使用权,并以户为单位集中行使。但依现行农村宅基地使用权制度,一个有着众多家庭成员的大家庭其所获得的宅基地面积与

成员数成正比,但当其中部分家庭成员分户立业时,新立户成员可依现行规定申请分配宅基地,其在原房屋中所分得的宅基地并没有上交给集体,这就容易造成不公平现象。即使为此创设规定收回其原宅基地份额,也只能流于纸

上文章,不具可实行性。可见,人均面积特定,以户为单位集中行使的农村宅基地使用权制度含有内在的不公平性 ,也与其固有的生存保障性质相悖。实际上,每个人都分别在两个户中获得两次宅基地的分配。第一次是作为家庭成员参与分配宅基地,第二次是自己作为户主申请宅基地的分配,一户多宅不可避免。 (二)无偿分配宅基地助长了一户多宅的发生

随着家庭联产承包制的推行,农民收入增加 ,农村建房用地的需求也大幅增加。集体建设用地行政配置、无偿使用的制度助长了农村建设用地规模失控和乱占滥用耕地。针对这些问题 ,国务院等发布相关文件,加大了管理的力度。但是,农村宅基地使用权取得与保有的无偿性,刺激了农民无限扩张其宅基地使用权面积的欲望。虽然现行规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但由于宅基地使用权取得与保有的无偿性,农民拥有一种内驱的扩疆拓土的愿望,以求自己对宅基地面积扩张的最大化,因为,即使占而不用,也可作为一种备用资源来储存。正是这种零成本的内驱力,造成我国农村宅基地超标准现象异常严重,其表现形式多样,如批少占多;建了新房也拒不交出闲置下来的老宅基地;一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等等。根据浙江省嘉兴市国土资源管理局的统计资料显示,截止到2003年底 ,全市共有农村宅基地57.62万亩,按全市农业人口231.66万人计算,人均宅基地达到166平方米 ,超过省级标准66平方米,造成了土地资源的极大浪费。因此国务院及有关部门发出了制止农村建房占用耕地的一些规定。根据这些规定,宅基地面积标准由省、县级人民政府确定,农村宅基地(包括买卖房屋引起的土地使用权转让)向所在生产队申请,生产大队审核,公社管委会批准;占用耕地的由县批准;重申禁止买卖、出租和违