国际金融立法的新趋势与中国金融法的完善

国际金融立法的新趋势与中国金融法的完善

贺　小　勇

摘　要:加入WTO意味着我们要在更大范围和更深程度上参与国际经济、金融的合作与分

工。中国政府已经自觉地把金融工作放在更突出的重要位置上,从改革发展稳定的大局来看待金

融问题,使金融在推动国民经济发展和社会全面进步中发挥更大作用。随着中国加入WTO以及

融入金融全球化进程的进一步加深,以法律手段加强金融监管、深化金融改革、防范金融风险、改

善金融服务,维护国家金融安全,促进国民经济持续快速健康发展成为人们所关注的热点问题。

本文着重分析国际金融监管立法的特点及其对中国金融立法的影响。

关键词:监管;金融立法;理念创新

中图分类号:DF438　文献标识码:A　文章编号:100922226(2002)04200942009

作者简介:贺小勇,华东政法学院博士　(上海　200062)

一、当前国际金融立法的特点及其趋势

(一)强调中央银行在监管中的独立性

从学术界的最新研究成果来看,外国学者在对发达国家战后长期高通胀现象进行大量的计量分析之后发现,一方面,中央银行的独立性指数与通货膨胀率之间存在着负相关关系,而另一方面,中央银行独立性指数与实际经济增长率之间则不存在相关关系。这也就是说,中央银行的独立性越小,通货膨胀率就越高;反之,中央银行独立性越大,通货膨胀率就越低;但是,无论中央银行的独立性大小与否,其对于经济增长率的高低则无明确影响。因此,为了实现物价和宏观经济的稳定,中央银行货币政策运营的独立性至关重要,这对于发展中国家来说,尤显突出。其次,从各国实践来看,就连过去最为保守、中央银行独立性最差的一些发达国家或东亚国家,如英国、日本和韩国等,在经历了大的金融冲击或金融危机以后,都纷纷加快推

收稿日期:2002201220

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进金融改革,而这些国家在金融改革过程中,又都把加强中央银行的独立性放在了首位。日本中央银行的独立性过去一直相对较小,实际上是在大藏省的严格控制之下。但由于20世纪80年代末“泡沫经济”的惨痛教训以及大量的银行呆坏账困扰,亚洲金融危机后,日本政府不得不推行大规模的金融改革及行政体制改革,率先推出并取得进展的重大举措便是加强中央银行(日本银行)的独立性,强调“要确保日本银行的独立性不亚于国际水平”。

(二)强调对国际银行实施母国与东道国联合监管

《核心原则》要求对跨国银行机构的各种银行业务实施全球统一监管。实际上,早在1975

年巴塞尔委员会就制定了《对银行国外机构的监管原则》

(The G overnors On the Supervision of Banks ’Foreign Establishments )。1983年又发布了《修改后的巴塞尔协议:对银行的国外机构的监管原则》,第一次公开提出对银行外国机构的监管是东道国与母国的共同责任,阐述了充分监管原则和并表监管原则,并从外国银行机构的清偿力、流动性、外汇交易与头寸三方面划分了母国与东道国的监管责任。1991年国际商业信贷机构(BCCl )倒闭事件促使巴塞尔委员

会1992年发布了《国际银行集团及其跨国机构监管的最低标准》,即《巴塞尔最低标准》

(the Basle Minimum Standards )。该标准为国际银行及其跨境机构的监管确立了以下4项最低标准:(1)所有国际银行集团和国际银行都应接受有能力实施统一监管的母国监管机构的监管;(2)一家跨国银行分支机构的设立,必须事先得到母国和东道国监管当局的同意;(3)东道国监管当局有权向银行或银行集团母国监管当局索取有关跨国分支机构的信息;(4)如果东道国监管当局认为上述三项最低标准不能使其满意,从达到最低标准的审慎需要考虑,它可以采取必要的限制性措施,包括禁止机构的设立。在现行巴塞尔体制中,有关跨国银行机构的合作监管是以以下两项基本原则为出发点:第一,任何银行机构都不应逃避监管;第二,这种监管应当是充分的。

目前各国金融监管当局关于本国市场准入条件限制已经并不局限于本国法律对该银行的基本要求,而把母国对其是否有完善的监管也作为外国银行市场准入的重要前提。也就是说,各国在审批外资银行机构时非常关注该外国银行是否受到有综合监管能力的母国当局的监管,否则将严格控制或禁止该国银行机构进入本国市场。如在加拿大设立外资银行须向监管当局提交申报材料的重要一项就是其母国监管当局的监管情况,具体包括:其母国金融监管的一般情况和中央银行职能。国际商业信贷银行事件发生后,美国国会于1991底制定了《外国银行监管改进法案》,其中最重要的规定为:除非外国银行在其母国受到统一基础上的全面监管,且承诺依美国金融监管当局之要求提供有关信息和资料,否则该银行不得在美国境内营业。从1994年起,欧盟国家的中央银行将欧盟作为一个统一的市场进行监管,各国央行负责监管各自国家的银行,不论该行在哪个国家开设分行,均由其总行所在国的央行监管。欧盟以外国家的外资银行进入欧盟国家则要经过严格的审批程序,监管当局将审批申请行所在国金融监管体系是否完备(包括对银行集团的监管),在欧盟设行的申请是否得到母国金融监管当局的批准,两国金融监管机构在沟通信息方面是否有协议或是否存在阻碍等作为是否同意外国银行进入欧盟市场的条件。在当今国际金融市场上,母国金融监管制度不完善的银行在国际银行业中越来越受到歧视。新加坡金融监管当局拒绝国际商业信贷银行BCCI 进入的一个重大理由是,BCCI 的两个主要分支机构分别在卢森堡和开曼注册,没有一家中央银行承担总

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59・贺小勇:　国际金融立法的新趋势与中国金融法的完善

的监管责任,担当最后贷款人的角色。美国2001年新修订的《K 条例》突出强调美联储在批准外国银行进入美国市场时必须确保其受到母国的全面监管。2002年美国货币监理署和中国人民银行对中国银行纽约分行的检查和处罚,这是针对中国银行纽约分行原管理层在1991年至1999年间违规经营行为所采取的措施,这是两国金融监管机构对跨国银行进行联合监管的典型例证。

(三)强调金融监管必须是有效监管

1997年9月巴塞尔委员会颁布的《核心原则》提出了“银行业有效监管”的理念。强调对银行业有效监管的原则,是为了对市场缺陷发挥积极的补充性作用,而不是人为地替代或扭曲市场的作用;监管措施不能影响和抑制银行业务的正常发展以及金融创新活动的深入进行;金融市场在不断发生变化,银行的监管方式也应相应作出调整;有效的银行监管并不是万能的:首先,监管本身不能也不应绝对保证不出现银行倒闭;其次,在缺乏稳健的宏观经济政策的情况下,银行监管者的任务实际上是难以完成的。此外,有效监管的前提是排除政府介入银行的不良影响,监管机构应当不受制于政府压力。

为了实施有效监管,《核心原则》强调监管的全程化。从制定银行开业标准和审批开业申请(包括注册资本、机构设置、组织结构和业务范围等)开始,到审慎监管确保银行制定并执行合理的发展方针、业务程序,以及建立管理信息系统和风险防范系统等,将监管贯穿于银行运行的全过程。《核心原则》强调建立银行业监管的规范化系统,并将其作为有效银行监管的重要前提。这一系统不仅具有明确的责任和目标,而且还须具备完善的银行业监管的法律体系,监管机构依法监管,被监管者的正当权利受法律保护,监管者和被监管者都受到法律约束。《核心原则》注重建立银行自身的内部控制制度和风险防范约束机制。内部控制机制是《核心原则》的主要议题之一,《核心原则》第3条要求监管者在审批开业过程中,应对银行业主结构、董事会和高级管理层作全面评估。《核心原则》强调对银行业的监管必须是持续监管。监管方式可采用现场与非现场稽核并重,合规性与风险性监管并重、对银行管理层与对整个机构运作的监管并重和内部与外部监管并重等。

应该说,《核心原则》是继《巴塞尔协议》之后关于银行业国际监管的又一份划时代的文件。它的突出特点为:其一,它第一次将银行监管作为一个系统加以研究,全面概括了“有效监管”的基本要素,科学构建了有效银行监管的基本原则体系,涉及银行市场准入、业务发展、审慎风险防范、市场退出的全过程,具有广泛而深层的法律内涵;其二,它高度浓缩了巴塞尔委员会和许多发达国家在银行监管领域的优秀成果,集中体现了以往散见于巴塞尔委员会文件的原则精神,形成一个全方位、多角度金融风险监管原则架构;其三,它突破了以往巴塞尔委员会文件的重大局限,其起草和制定过程有包括中国在内的许多非“十国集团”国家的直接参与,并广泛征求了各国监管当局、世界各大商业银行、国际货币基金组织和世界银行以及各地区性监管团体的意见,具有以往巴塞尔文件所不具有的广泛适应性,体现了“有效监管”理念的现实性和广泛性。巴塞尔委员会相信,世界各国采用《核心监管原则》是提高国内与国际金融体系稳定性与防范亚洲金融危机再度爆发的重要步骤。

(四)强调重视市场约束在金融监管中的地位

20世纪80年代以前,市场机制与政府监管之间的关系实际上是一种平行替代关系,市场・

69・上海社会科学院学术季刊　2002年第4期