简论对完善地方政府投融资平台公司监事会工作机制的思考

简论对完善地方政府投融资平台公司监事会工作机制的思考

[论文摘要]文章探讨了地方政府投融资平台企业的特殊性和监事会工作的重要意义，并以南宁产业投资公司为例，提出完善地方政府投融资平台企业监事会监督工作机制的思路。

[论文关键词]投融资平台监事会工作机制

地方政府投融资平台是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台已成为地方筹集发展资金、优化产业结构、促进经济发展的重要力量，对地方产业优化升级、促进社会经济健康可持续发展发挥了重要作用。政府投融资平台在近二十年里不断发展和壮大，据央行和审计署等部门统计，截止2011年6月全国各地拥有的投融资平台的数量超过1万家。据资料显示，目前政府投融资平台债务已达十万亿元，巨额的债务使得地方政府已走在金融风险和财政风险的边缘。监事会作为公司治理结构中“决策——执行——监督”中关键的一环，在规范政府投融资平台运行，加强监督管理，防范风险发生应发挥重要作用。

一、地方政府投融资平台的特殊性和加强监事会监督工作的意义

（一）地方政府投融资平台公司运行特点

根据职能和运作模式，地方政府投融资平台公司与一般国有独资企业有着特别之处。主要体现在：

1.特殊的发展背景。地方政府投融资平台近年来得到大量发展有着特殊的经济环境背景，改革开放以来，投资一直是拉动中国经济发展最有力的一匹马车，而在总投资中政府投资所占比例极大，尤其从2008年11月以来，为应对金融危机，中国政府推出了一系列的经济强刺激计划，包括“两年4万亿元”的投资计划、10大产业振兴计划，并配套了极为宽松的货币政策，政府投资大幅增长。在以投资拉动为促进地方经济发展的主要模式下，政府的急需大量投资资金，而地方财力有限政府又不能作为负债主体，使得地方政府投融资平台企业应运而生，且得到迅速发展，承担起为政府投资项目筹集资金的角色任务。

2.较强的政策性。地方政府投融资平台公司主要是根据地方政策确定投向，完全反映地方政府的意图，建设项目带有明显的公益和扶持性质，投资以注重社会效应为主，经济效应为辅。

3.资金来源的特定性。地方政府投融资平台资本金主要来源是财政拔款和国有股权（资产）划入形成；投资资金主要是财政担保和以存量国有股权资产担保进行发债、向银行借款等渠道进行融入。资金来源的特殊性，要求经营者提高风险警觉、提高对资金使用安全和效率的责任感。

4.融资主体的“平台”性。地方政府投融资平台通过对划入的国有股权资本和财政拔入资本金的有效运营，构筑具有较高融资能力的资产平台，在融资活动中以“借还一体化”运作形式，借助“平台”整体性优势，发挥了有力的杠杆作用，能为投资项目筹集大量建设资金。另外，融资平台是一个复杂的资本运营体系，无论在融资或是投资环节，由债权债务和股权关系形成的体系庞大而复杂。

5.强调资本运作的阶段性。地方政府投融资平台投资方向主要是竞争性不强的领域或地方经济中起着支柱性的、社会资本进入意愿不强的项目作为政府促进地方经济建设的工具，平台所投资项目具有较强引导性，投资项目重在引导和扶持，由于经营活动不是政府本职，所以平台公司对项目的长期经营不是其最终目的。随着政府产业政策的变化，政府投融资平台公司投资运营将是阶段性和多样化的。

（二）加强地方政府投融资平台公司监事会监督工作的特殊意义

地方政府投融资平台是地方投融资机制的创新，但在政府融资平台规模扩张的过程中，运作不规范和风险隐患突出等问题正在加速暴露，成为捆绑财政风险和金融风险的主要渠道。⑤加强对地方政府投融资平台的监督工作，使其能健康运行，继续为地方经济发展作出更大贡献，是摆在平台公司决策者和经营者的紧迫性任务。地方政府投融资平台监事会是地方政府（通过地方国资委）派出的权益监督代表，负有确保地方产业政策得以正确贯彻、国有资本得以安全有效运作的历史重任，同时，地方政府投融资平台的特殊性也赋予了监事会监督工作特殊意义：

1.监事会监督工作是地方政府产业政策得以有效实施的重要保障。地方政府投融资平台是地方政府在新经济环境下为实现产业政策目标筹集资金，通过整合优化资源实现产业发展的产物。地方政府投融资平台公司监事会监督工作以是否符合政府产业政策为主要目标作监督评价，因此，监事会有效的监督工作，是地方政府产业政策能切实执行、基础性产业得以扎实发展的重要保障。

2.确保国有资本投向符合国民利益，保证国有资本使用的公平公证，同时维护多方权益。地方政府投融资平台资金来源的特定性和融资主体的“平台”性使得平台公司的运营牵及国民的根本利益和多方金融机构权益。平台公司决策者和经营者只是政府国有资本运营的受托者，两者利益并不完全一致，而平台公司监事会是政府的监督代表，因而，监事会的有效监督是平台资金投向符合政府意愿和国民利益的根本保障；另外，由于平台性运作的作用和反作用都是巨大，通过监事会的有效监督工作，使平台公司规范运作，可以有效避免由于不规范的决策、执行引发的巨大破坏性和产生对多方权益造成的损害。

3.对企业用权状况进行清晰监督，避免由于权限混淆引起的权力滥用和利益输送行为产生。国有企业中的所有权主体缺位、经营者越位和内部人控制等现象在政府投融资平台企业中或也难以避免，并且随着“授权经营”范围的扩大，企业还拥有部分所有者的权力，因此作为所有者委托的监督人，监事会可以监督企业授权和用权状况，避免权力滥用和利益输送现象产生。

4.督促企业严格遵守业务规则，推进举债行为规范化，有效防范财政和金融风险。为加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国家国务院2010年下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19号）。文件要求各级政府对融资平台债务进行全面清理和规范，以达到规避风险、发挥企业真实融资水平的目的。这是关系到平台公司能否存活的关键性政策要求，监事会监督企业对此文件精神的执行情况，督促其按要求运作，增强规避防范财政和金融风险能力，使平台公司健康运行，真实发挥对地方经济的促进作用。

二、南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效和存在问题分析

（一）南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效

南宁产业投资有限公司是南宁市政府为实施产业政策，促进工业经济发展而设立的产业类投融资平台。近年来，该公司代表地方政府，通过运营国有股权资本，对南宁市的重大工业项目进行了卓有成效的投资。公司成立以来，根据《公司法》建立了国有企业内设监事会机构，与董事会、经理层构成现代企业公司治理结构。目前南宁产业投资公司拥有参控股企业19家，除了本部设立有监事会之外，公司对16家参控股企业根据市国资委的要求及相关公司章程规定共派出监事25人，初步建成了利于开展监督工作的集团监事工作团队和管理体系。通过实践经验总结，南宁产业投资公司建立了一套较完善的监事会工作机制，公司监事会对决策过程和执行结果实行了全面监督，积极履行出资者监督代表职责，基本实现投资资金来源的市场化，保证了投资方向的正确性和安全高效性，很好地完成了政府投资监