案例一：中国土地非农化政策分析

二、土地不可持续利用的经济学原因
（三）政府管理或政策失灵
政府过度干预市场--行政划拨 土地配置市场程度低、市场缺位 2001年有偿出让面积只占2%；98%行政划拨 2003年宗地20%、面积24%有偿使用;76%行政划拨
有偿出让中80%为协议；招、拍、挂出让只占15%

扭曲土地价格--价格过低，多占用土地 --征用：出让：市场三种价格比 1：10：50 --招标是协议地价的3-5倍 --拍卖是协议地价的4-10倍
19 78
9600.00
êÝ Ä·
图4 大陆农地数量与农业人口变化
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台湾地区农地数量减少与农业人口减少同步
图5 台湾的农地数量与农业人口变化

近20-30年中国土地资源严重退化--土地危机
水土流失
116 --180万km2（1949-1990）
土壤流失量：
10亿T/年
诱导对农地的巨大需求。
—政府失灵严重
表1 农地非农化不同形态土地价格之比较
单位：万元/公顷
ê· ÄÝ 1995 1996 1997 1998 ½¾ Æù
­Ðþ ÔÓÓÍ ©×£úש Å µ ¨É µ £ ©×£úש Å µ ¨É µ £ ©×£úש Å µ ¨É µ £ ©×£úש Å µ ¨É µ £
农地非农利用总收益 （100%）
国家 (5%~10%)
省 (5%)
市（镇） (35%~45%)
农村集体 (20%~25%)
控手段
二、土地不可持续利用的经济学原因
（二）制度因素 土地征用制度

土地征用：从农地到非农地的必由之路 土地征用的本质与现实矛盾 征用范围无所不包 利益主体多元化与利益集团
土地征用、低成本占用与土地储备
土地征用与市场规律：用途与价格的双重管制
土地征用与无公众参与： 利益关系行政权力的直接调整 经济低成本和行政高成本
价格（万元/公顷）
A 需求曲线
边际私人成本曲线 D
F
E P市(1825） B G P征(42) 0 Q市 Q出 Q征 C 数量
P出(425)
图7 农地非农化价格比较以及低价的效率损失
二、土地不可持续利用的经济学原因
（三）政府管理或政策失灵 中央与地方在土地管理上的非合作博弈
社会经济发展目标的偏离
一、问题的提出

过速农地非农化的现实问题
3.失地农民问题与社会安全



市场定价与广场定价 兰德公司的报告 泰晤士报：“官商勾结”，3000-4000万失地农民 土地的“非农化”与农民的“本土化”:症结所在
4.边际土地开发、环境退化与贫困
占补平衡与耕地总量动态平衡 边际土地与土地质量退化 环境退化与贫困

二、土地不可持续利用的经济学原因
（一）土地利用的内在特性--市场失灵
土地利用效果的外部性 外部经济性：绿地及其生态环境价值 外部不经济性 砍伐森林、开荒引起水土流失 土地利用的公共物品性：粮食准公共物品与粮食安全 土地利用价值的多样性：难以认识和权衡
农地利用的市场失灵导致农地的生态和社会效益无法纳入 经济决策，农地效益低估，过快非农化。
1995
1997
1999
2001
-5
2003
0.050
0.000
GDP增长率
建设占用耕地比例
图3 197ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ-2002年建设占用耕地比例与GDP增长率变动趋势
建设占用耕地比例(%)
GDP增长率(%)
一、问题的提出
中国农地非农化趋势 0.28%（1995-2005） 0.31%（2006-2010） 农地非农化的积极作用
中国土地非农化政策分析
前
言
土地乃万物之源，农民生存之根，经济发展
之本，更是工业化过程中资本原始积累之源。如
何分割土地权益，权衡城市与农村、政府与农民 之利益，协调农村经济与国民经济之发展，寻找 “鱼与熊掌兼得” 之策，乃是本世纪初中国农 村政策之要题。
中国土地非农化政策分析：政府与 市场的作用

（二）制度因素 农地产权残缺

谁是地主？是找不到还是不想找？50%农民认为是国有 农户承包权：残缺不全、内涵模糊、时效性 集体土地产权：弱质、受歧视 农户不能成为农地保护的第一道防线
城镇土地制度模糊 城镇土地产权主体之争：法律主体与行施主体 地方土地储备制度与经营城市 中央与地方政府土地管理目标的严重偏离 土地成为地方政府获取经济发展和政绩的主要财政与调
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Ö´Ã¾Ð Ï ×Ó Í Ê Ö ´ à ¾ ÷Ã Û ñ ö Ã Û ñ ö à ê Þ ö à ·½ Ï ×Ó Í Õ Ó ¼ ¸ ³ È ¼ ¸ ³ È Ä Ï ³ È ½ Ê ¡Ûñ ³¼¸ ¡¬ ×Õ 37.5 210 70Ä ê ­é ÐÒ 1125 ̵ ÉÒ 42 525 40Ä ê ­é ÐÒ 2250 Ì¡ É× 45 525 40/70Ä ê ­é ÐÒ 2175 ¡¬ ×Õ 45 450 70Ä ê ­é ÐÒ 1800 ¡ ª 42 425 ¡ ª ¡ ª 1835
伴随经济增长，中国农地非农化加速
1978—2000年
耕地年均减少26万hm2
农地非农化加快：3800万亩（350万亩耕地），
2003
2000－2009年：
0.20%-0.25%
固定资产投资（%)
一、问题的提出
40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
二、土地不可持续利用的经济学原因
（三）政府管理或政策失灵
不科学、不正确的政绩观推动不计代价地以土地
作为推动经济增长的主要工具

土地利用规划的计划经济色彩与缺陷


规划的法律地位：土地管理的龙头与土地用途管 制的基础 规划制订与农地非农化规律相违背--建设用地指 标控制与分配—不现实、不科学，与市场脱节 规划的信息基础--虚假与空中楼阁 规划修改的随意性—土地管理失去基础 规划的制订、批准、实施和监督主体同为一体
土地荒漠化
34.4万Km2 速度 16-24.67万hm2 /年
草地退化
1/3草地退化；133.33万hm2 /年
草产量下降30-50%（20年内） ，占国土56.2%； ，占总面积的50%
土地资源退化面积：5.39亿hm2
耕地资源退化面积：6666.67万hm2 土地生产力下降，导致贫困
固定资产投资增长率 建设占用耕地比例
图3 固定资产投资与建设占用耕地
0.00 0.05 0.10 0.15
建设占用耕地（%）
0.20
0.25
一、问题的提出
20 0.300
15
0.250
0.200 10 0.150 5 0.100 0
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991 1993
总经济价值的含义及其分析框架
总经济价值 使用价值 非使用价值
直接使用价值 鱼、薪材、娱 乐、运输 市场分析、 享乐价值、 替换成本
间接使用价值 火灾控制、风暴 防护、外部支持 损失回避成本 预防支出、生 产函数法
选择价值
存在价值
意愿评 估法
意愿评估法
图 6 以湿地为例的总经济价值构成及其评估方法
二、土地不可持续利用的经济学原因
大陆农地数量与农业人口变化趋势
900,000 850,000
Ë Ú È ¿
10000.00 9800.00 9400.00 9200.00 9000.00
80 82 84 86 88 90 92 94 96 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 98
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800,000 750,000 700,000 650,000
问题的提出：农地非农化与土地退化 土地过度非农化的经济学原因 土地可持续利用--市场的作用 土地可持续利用--政府的作用

一、问题的提出

工业化、城市化与农地非农化：不可避免的现象


加拿大 1966-1986年为了建设70个城市占用了30 万公 顷农地 日本1950年到1979年，工业化占用133万公顷高质量的 农地
农民集体和农户:集体，尤其是农民几乎没有讨价 还价的能力，其收益分配对于农地 非农化的影响不大。15.6%
地方政府收益是主要的供给因素
表2 G市1989—1997年农地非农化价格收益分配关系
Ðë ÖÑ êÝ Ä· 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 ½¾ Æù ÈÀ ±ý ¨© £ %£ 11.04 9.50 12.60 9.88 6.28 7.92 5.92 7.06 5.19 8.38 ýµ ÊÖ 384.00 851.71 475.13 1077.00 873.19 908.25 530.81 743.63 696.11 726.65 Èý ±À ¨© £ %£ 3.31 2.85 3.78 4.54 5.25 4.34 7.90 6.05 4.06 4.67 Ê ¡ ýµ ÊÖ 115.20 255.51 142.54 495.00 729.35 497.19 708.91 637.00 544.59 458.36 Ð ¨Õ © Ê£ ò£ ±ý ÈÀ ýµ ÊÖ ¨© £ %£ 37.51 1305.28 38.68 3466.90 29.34 1106.58 34.62 3772.92 44.20 6144.29 35.73 4095.17 37.30 3347.01 42.10 4436.17 44.11 5916.55 38.18 3732.32 ©å Å´ ±ý ÈÀ ¨© £ %£ 23.64 24.31 24.37 23.63 16.21 23.21 21.93 19.72 21.91 22.10 ¯å ¼Ì ýµ ÊÖ 822.44 2179.10 919.20 2575.48 2253.84 2660.40 1967.20 2077.60 2938.48 2043.75 Èý ±À ¨© £ %£ 24.50 24.65 29.92 27.32 28.05 28.80 26.95 25.08 24.74 26.67 ©ñ Åà ýµ ÊÖ 852.66 2209.17 1128.60 2977.02 3899.24 3301.54 2418.30 2642.40 3318.84 2527.53
300多个贫困县、1.7亿人生活在严重土地退化地区
一、问题的提出
一些事件
原国土资源部部长田凤山被撤职
经济问题？执政不利？
土地市场治理整顿：几起重大土地案件
青岛崂山事件:区委书记“一支笔”批地
江苏铁本事件: 违法占用6000亩耕地


基本农田保护区的清查: 纸能包住火? 土地收购储备（以地生财）的整顿
--传统的政绩观与地方财政
土地利用与管理目标的严重偏离
--土地投入与地区经济（GDP）增长
--地方财政优先：土地收入占地方财政的50%以上

地方农地非农化的“创新”：化整为零与瞒天过海


土地市场制度的建立与排斥：协议与零地价
强制执行与交易成本 --监督体系与成本
--行政惩罚

非农化收益分配与农地非农化 中央政府: 地方政府: 公共政策理性考虑者，直接收益对 决策影响不大。20.6% 相对独立的区域经济利益者，经济 人“理性”的特征。63.8%
支撑经济增长
实现资本原始积累


一、问题的提出

过速农地非农化的现实政策问题
1.中央对食物安全的担心：三个下降 耕地面积下降：0.1-0.2% 粮食总产量下降 人均粮食占有量
2. 经济低成本过速增长 土地资源低效利用: 投资与产出指标 经济质量与泡沫:产业结构雷同与低层次 中国用世界1/4的钢、1/3的煤、1/2的水， 创造了世界3.3%的GDP 发展的可持续性：资源总终限制
一、问题的提出

一个基本的判断： 世界上最严格的土地管理制度下，土地问题已成为中 国经济社会发展问题的焦点 宏观经济失控的原因 行政违法的典型 社会不稳的根源 官员腐败的温床 公共政策一些战略性考虑 科学发展观的提出与确立 “三农”问题与城乡统筹 土地制度改革与防止重复建设—中央财经领导小组 “土地征用条例”—国务院与中央财经领导小组 土地管理行政体制改革: 国土管理垂直领导