(项目管理)关于政府工程项目代建制的几点思考

关于政府工程项目代建制的几点思考

关于政府工程项目代建制的几点思考

戴泽标

为了进一步深化投资体制改革，充分利用社会化、专业化组织的技术力量和管理经验，提高政府投资项目建设管理水平和投资效益，适应工程投资建设多元化、管理社会化、经营市场化的新需求。我区将按国家投资体制改革的要求推出利用财政性资金作直接投资的区属非经营性投资项目代建制。本文就如何在新机制下进行工程项目代建，如何规范代建制管理等问题谈几点粗浅的认识：

一、“代建制”的含义和实质。

所谓“代建制”，就是拿钱自己建变花钱请人建，俗称“交钥匙工程”。政府投资项目代建制，是指政府对非经营性投资项目通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，控制项目投资、保证质量和工期，项目竣工验收后移交使用单位。国家推行政府投资项目代建制，其目的是使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离。通过专业化项目管理，达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。推行代建制，就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端，以加强建设实施阶段的管理，保证工程质量，提高投资效益；其次就是要克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用”三位一体的问题，实现建设和使用相分离，努力防止长期存在的超规模、超标准、

超概算现象；再次是克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端,进一步转变政府职能，从源头上防治和减少腐败。

政府非经营性投资项目指：党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房；科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目；看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施；环境保护、水利设施项目，以及其他非经营性项目。

二、推行代建制，是建立投资多元化、管理社会化、经营市场化的建筑市场新机制的客观要求。

长期以来，我国各级政府对投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式。该模式在独特的历史条件下，曾发挥过巨大的作用，但随着改革开发的不断深入，也显露出诸多的弊端：其一，一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，甚至还为腐败的滋生提供了温床；其二，一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费；其三，政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的权益与责任分离，使用单位受自身利益的驱使，极易引发争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生；其四，经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要；其五，政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题等。因此，对政府投资工程建设组

织实施方式进行体制创新和流程再造，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。也是转变政府职能的客观要求，是建立投资多元化、管理社会化、经营市场化的建筑市场新机制的客观要求，更是从源头上遏制腐败、降低行政成本和提高投资效率的重要保障。

三、推行代建制给我们带来的机遇和挑战。

目前，在我国部分省市，“代建制”工作已相继推开。早在2002年起北京市率先作为实施“代建制”的试点，2004年，北京市发展和改革委员会发出关于《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》，规定：北京市对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标，对公益性项目要试行代建制。随后黑龙江省、山东省、江苏省、四川省、湖南省、安徽省、贵州省、福建省、云南省、重庆市、深圳市等都相继进行了“代建制”试点，并出台了一些“代建制”的相关管理办法，取得了一定的效果。当然，“代建制”只是政府管理投资项目的一种制度和模式，并不代表着有了“代建制”，建设领域中存在的一切问题就能迎刃而解。制度是科学的，合理的，如果在贯彻实践过程中走了样，同样会出现“副作用”或衍生出新问题。因此，“代建制”的顺利推行，将给我们带来的一定的机遇和挑战。还需切实解决实施过程中的一些实际问题。例如，需要进一步明确项目业主的职责，避免出现越权干预项目管理单位的行为。这些越权行为在一定程度上会影响代建单位对项目的管理，也会影响代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施与否；同时需要建立一个合理的代建费用市场标准。代建单位不仅要负责工程设计、征地、方案报审、工程投资控制、招标投标、设计、施工、监理、工程验收、档案管理等环节全过程管理，更重要的是必须熟悉项目管理的每一个环节，为项目各方利益主体创造有利的条件，从不同的侧面来推进

工程的顺利实施。代建单位应该收取合理的代建费用，如果代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍参与项目管理；代建费用偏高，更不利于体现代建制度的优越性。因此，在激烈的市场竞争中，代建单位更需要加强服务意识和责任感，更好地求生存、求发展。归根结底，是要规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

本人认为：有了好的机制和模式，再辅以完善的实施办法，才能取得显著的效果。作为政府投资项目实施方式的改革是一种有益的探索，对“代建制”还需作进一步的研究。建议政府部门尽快制订《政府投资项目代建制管理办法》，为“代建制”的实施提供一个良好的平台。

四、推行代建制应着重解决的主要问题。

“代建制”是政府管理投资项目的一种模式，是政府投资体制改革中的一种可喜的尝试。“代建制”的产生是我国政府对投资体制进行改革的探索。在项目实施过程中，投资者的要求和期望是投资少，收益高、工期短、质量有保证；使用单位的要求和期望是满足使用和经营的需要，运营成本低；咨询单位的要求和期望是合理的报酬、相对宽松的工作时间表和及时提供用于决策的信息；承包人的要求和期望是运用专业和高效的施工管理方法，获得丰厚的承包利润。因此，本人认为，需要切实抓好以下几个关键问题:

（一）“代建制”推行的关键在于采用公开竞争的方式选择具有专业资质的代建单位。为有效遏制腐败等滋生，代建项目必须通过公开招投标的形式选择代建单位。像工程发包人与承包人的关系一样，政府与代建单位的关系也是合同关系，政府通过合同来约束代建单位的行为，政府与代建单位的权利、义务均通过