对中国当代社区建设的四大思考

对当前中国社区建设四大问题的思考

作者：鲍宗豪来源：添加日期：11年03月14日

1991年，在社区服务的基础上，民政部提出了城市社区建设的概念。之后，中国社区的精神文明建设、社区管理体制改革，对中国社区的建设和发展产生了重大影响。为了进一步探索社区建设的不同经验，1999年，民政部在全国确定了26个城市社区建设

实验区。2000年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社

区建设的意见》。由社区服务到社区建设，再由社区实验到社区示范，中国的社区建设走

过了近二十年的发展里程，也提出了一些值得进一步思考和研究的问题。

一、如何认识社区类型的新拓展

从1887年德国社会学家腾尼斯提出社区概念以来，社区概念的内涵不断在

丰富，社区的类型也不断在拓展。尤其是在中国，改革开放以来，由于历史和不同城市经

济社会发展水平的原因，社区的类型更是复杂多样。比如，上海与北京、天津、重庆、广

州等全国各城市的最大差异是：将社区定位于街道。这适应了当时上海城市“两级政府、

三级管理、四级网络”的需要，提高了城市管理效率，推动了上海社区的发展。但是，随

着上海建设国际经济、金融、航运、贸易中心的深入，随着上海街道职能的转变，不仅使

定位于街道的社区难以成为“共同体”，而且，常常把街道下的30～50个左右的居民小区当社区，以至社区的类型复杂多样。在浦东新区，不同的小区类型已有40多种。到底应当如何认识社区，社区能定位于街道或小区吗?如何对社区类型进行归类?

1.从社区的内涵看社区的定位

社区的定义具有多样性。在1950年代，西方学者希勒作研究统计时，已有

94种社区定义;中国学者杨庆kun在1981年作统计时，已达到140多种。社区定义的多样

性本质上与社区在世界各国的发展紧密相关。

为了把握社区定义的合理性，我们必须考察一下社区认识的本义及其丰富和发展。1887年，德国社会学家滕尼斯出版了Gemeinschaft und Gesellschaft(英文版译为Community and Society，中文版译为《社区与社会》或《共同体与社会》)，该书首次提

出了“共同体”即“社区”的概念。滕尼斯认为，社区是由同质人口组成的关系密切、出

入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的共同体。罗密斯把腾尼斯的“社

区”(Gemeinschaft)译成了英文“Community”，其词义的内涵和外延都发生了变化，不仅包括社会生活共同体，而且包括地域生活共同体;不仅包括传统的乡村社区，而且包括现代都市社区，这就扩展了腾尼斯“社区”一词的原意。1917年，麦基文发表的《社区：一种

社会学的研究》将村镇、县市和国家都称为社区，这对社区内涵的延伸似有些泛化。之后，

一些国外学者也对社区作了不同的定义，但地域性几乎是共识，代表性的学者有帕克(Park，1936)、桑德斯(Sanders，1982)、道特森(Dotson，1986)、吉达尔(Girdhar，1987)等。

在中国，1930年代将帕克“社区”一词引入中国后，费孝通、袁方、吴铎、郑杭生等学人都对社区作了本土化的定义。从党和政府的层面看，2000年11月19日，中

共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”[1](P135)随着2006年

中共中央提出“积极推进农村社区建设”以来，经过社区体制改革后作了规模调整的村民

委员会辖区，又成了新型农村社区的重要特征。

2.从社区内涵的中国化看社区类型

民政部对中国社区的定位，既吸收了国内外学者有关社区内涵的研究成果，又立足于中国社区发展的现实。所以，对中国城市社区的范围，在“一般意义”上作了界定，同时，也考虑到了诸如上海社区定位的特殊情况。即便如此，我们还是应该对复杂多

样的社区类型做一个大致的界定，以把握“中国化”社区的特征。

在中国，社区类型随着社区内涵的丰富尤其是1990年代以来开展社区建设

以后，得到不断拓展，可以把各种社区大致归为以下四种类型：

一是行政型社区。行政型社区是改革开放初期实行的计划经济体制的产物。在改革开放初期，城市的管理主要是“单位制”和“街居制”模式。随着“单位人”向

“社会人”的转化，突出了“街居制”的功能。而“街居制”行政社区后来又出现了两种

样式：一是在上海，街道是大社区，居委会是小社区，但缺乏社区本义上的(或者说位于两者之间的)“中社区”，居委会作为城市居民的自治组织，经常被置于政府的管理和控制之下，而街道办事处作为政府的派出机构，直接领导居委会的各项工作;二是在中国不少城市的“‘中社区”(即由五六个小区合成的社区)，虽然它的定位合理，但由于处在“转型”

的过程中，“行政化”的倾向比较突出。

二是合作型社区。随着改革开放的深入发展，建设公共服务型政府的需要和政府职能的转变，出现了合作型社区。这一社区的一种模式是政府通过授权或购买服务，

将原先由政府组织承担的社会职能交给社区内的自治组织;另一种模式是设立集党务、政务、业务与一体的社区管理中心，如北京朝阳区社区的新探索。

三是自治型社区。近十年来，根据市场经济发展所面临的不同条件，一些社区过渡为自治型的社区。如北京、上海、天津、深圳、南京等城市一些商品房社区已经成

为自治型社区的建设模式。随着自治型社区的建立和完善，社区居民解决社会问题的能力

也得到了加强，完全改变了过去由政府和企事业单位管理社会的局面。

四是网络社区。随着网络通信技术的发展，廉价快速交通的运行，人口多边流动性的增强，新型的虚拟社区或网络社区正在形成。网络社区具体包括BBS/论坛、贴吧、公告栏、群组讨论、在线聊天、交友、个人空间、无线增值服务等形式在内的网上交流空间，同一主题的网络社区集中了具有共同兴趣的访问者。网络的超时空、跨国界特性，正

在造就全球社区。这些社区冲破地域的约束，通过网络空间锻造跨国界、跨种族、跨民族

的社会关系;全球网络社区一般具有成员的多样性、庆祝的共通性、聚集的规律性特征。

尽管社区类型多样，但“中国特色”的社区还处于“行政型”社区向“自治型”社区转型过程中，而且在较长的历史时期，中国的“行政型”社区将发挥主导作用。

因此，我们不能简单地提去“行政化”，而是要分析中国社区“行政化”倾向形成的原因，在融入更多的“社区自治”元素的过程中，形成既有“政府统筹”，又有居民以及社会组

织积极参与“社区自治”的中国特色的社区新范式。

二、如何选择社区管理、治理模式

从一般的社区管理，到2002年国外治理理论被引介到中国、引入中国社区

治理以后，对社区管理、治理模式的认知和选择，成为学术界与实际工作部门的一个重要

研究对象。如何选择社区管理、社区治理的模式，在不同区域的城市、不同城市的社区可

以有不同的选择。但是，其中的共性问题是：①如何淡化行政管理(行政化)倾向;②如何满足社区居民公共管理需求;③如何统筹协调党组织、居委会、业委会和物业的关系。

1.城市社区管理“行政化”倾向的分析

在计划经济时期，中国的城市管理实行的是“两级政府，一级管理”体制。1980年代，中国开始实行“两级政府，两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道

办事处。随着社会主义市场经济体制的确立，为了配合中国各个经济区域的自身发展需要，先后出现了多种多样的城市社区管理模式，如“沈阳模式”、“江汉模式”、“青岛和南

京模式”等，其中最具有代表性的是1990年代初上海率先建立的“两级政府，三级管理”的体制。在这种管理体制中，政府主要起到宏观管理的作用，街道办事处开始在城市基层

社会管理、协调城市居民生活和推动城市社区建设中担当着越来越重要的角色，成为众多

社会、社区工作的重要依托和落脚点。

然而，当中国经济、政治体制改革向纵深发展时，这种具有典型性的“两级政府，三级管理”制度设计面对蓬勃发展的社区建设需求，行政化手段管理社区的矛盾的

日益显现。