中国地方政府主体信用评级方法

评级技术主体规范编码：P-J-Z-0033-F

中国地方政府主体信用评级方法

（2013年9月版）

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中国地方政府主体信用评级方法

摘要

地方政府是指在一个国家的部分区域内行使行政权力且不拥有主权的行政机关，其主要职能是提供社会所需的公共产品和服务，维持社会的秩序，实现社会管理，具有高度的公共属性。受《中华人民共和国预算法》（以下称“预算法”）的制约，目前我国地方政府尚不允许直接在资本市场融资。但是现实中，地方政府利用融资平台或其他途径举借大量政府性债务，因此，尽管目前预算法不允许地方政府直接举债，但是基于现实地方政府债务问题以及未来地方政府可能直接举债，有必要对地方政府主体偿还债务能力与偿债意愿进行评价。为帮助受评对象、投资者及其他相关机构理解中债资信评估有限责任公司（以下称“中债资信”）对地方政府主体进行信用评级的基本思路、了解评级时重点参考的评级要素、提高信用评级的透明度，中债资信制定了本信用评级方法。

地方政府是一类特殊的受评主体，在评级思路、评级要素等方面，与其他工商企业不同。第一、从国家行政体制形式上来看，我国是单一制国家，地方政府在政治上不具有独立性，是中央政府派出机构；在经济层面上，中央和地方政府之间处于由中央主导的经济分权进程中，中央政府赋予地方政府较充分的经济发展自主权。这种特殊的体制下，中央政府或上级政府与地方政府或下级政府的关系评价存在争议。中债资信认为，地方政府出现债务危机时，上级政府会对下级政府进行救助，但是根据法律与实践，以及中央政府地方政府债务“兜底”容易引发“道德风险”，中央或上级政府不会对所有地方政府或下级政府的所有债务进行“兜底”。第二、地方政府是一级行政管理机构，出现债务违约时，相关债券的违约概率和损失率处理方法有别于一般的企业，由于目前中国没有政府破产法，因此中债资信认为，目前中国地方政府不存在破产问题。根据国外市政债券回收率实践情况，考虑到地方政府的永续性，中债资信认为，对于地方政府发行债券主要评估其违约概率。第三、我国是社会主义国家，各个地方政府都拥有一定数量的国有资产，如果地方政府发行债券出现违约时，是否可以动用地方国有资产来清偿，存在争议。中债资信根据现实情况和谨慎原则，将地方政府存量国有资产作为地方政府流动性评价因素进行分析。第四、我国地方政府债务透明度差，相关财政数据和债务数据处理不够规范，评级数据的获取和准确性判断难度较大，中债资信会采取更为谨慎的态度进行处理。

需要说明的是，中国地方政府是在中国行政体制、法律环境下产生的一类特殊受评主体，因此，本信用评级方法仅适用于中国地方政府。同时，本评级方法旨在说明对地方政府评级时，级别确定和报告编写需要重点考察和说明的评级要素，对于一些公共评级因素采取了简化处理，甚至没有提及，但并不影响中债资信在地方政府评级时对这些要素的应用。另外，对于一些特殊的地方政府，可能需要依据受评对象的特性采取有针对性的分析，

本方法所提及的评级要素可能并非完全适用。

本报告主要包括以下几个方面的内容：

一、地方政府界定及适用范围

二、中国地方政府财政和债务的特征及发展趋势

三、地方政府评级思路

四、地方政府评级要素

五、主要衡量指标

一、地方政府界定及适用范围

地方政府是指一个在国家的部分区域内行使行政权力且不拥有主权的行政机关，主要行使管理国家和地方社会公共事务的职责和功能，具有高度的公共属性。国家行政管理体制不同，使得地方政府的界定和范围不同。在联邦制国家，邦通常拥有一定的主权，一般不视作地方政府，比如美国的地方政府是指州以下的政府机构。在单一制国家，中央政府以下的各级政府机构基本都可以视作地方政府，如我国的地方政府（地方人民政府）指相对于中央政府（国务院）而言的各级政府。本评级方法仅适用于中国大陆地区地方政府，不适用于香港、澳门特别行政区及台湾地区。

考虑到我国现行行政区划情况和地方政府资信评估的实际要求，本评级方法所指的地方政府范围（按照行政级别进行划分）为：

一级（省级）地方政府：包括22个省、5个自治区和4个直辖市；

二级（副省级和地级）地方政府：①计划单列市1、②副省级城市、③省会城市、④地级市、⑤自治州、盟、⑥直辖市下辖区县；

三级（县级）地方政府：①县（自治县）、县级市、旗（自治旗）②副省级省会城市、计划单列市、省会城市和地级市的下辖区；

四级（镇级）地方政府：①乡、②镇、③自治乡等。

二、中国地方政府财政、债务特征和发展趋势

（一）地方政府财政、债务特征

1．我国实行单一制行政体制，在政治上实行中央集权制，在经济和财政上进行分权从国家行政体制形式上来看，我国是单一制国家，是由不享有独立主权的省、直辖市、自治区和特别行政区组成的统一主权实体。依据《宪法》，地方政府的权力来自同一级的人民代表大会，但《宪法》同时规定，政府在行政上要接受中央政府（国务院）的统一领导。因此，地方政府在政治上不具有独立性，是中央政府派出机构。在经济和财政层面上，中央对地方政府进行经济分权。中央政府赋予地方政府较充分的经济发展自主权，在一定程度上使得地方政府拥有可支配财政收入并负担相应财政支出的责任。这种特殊的体制下，地方政府出现债务危机时，中央政府对地方政府债务负有道义责任或对其进行救助。但目前来看，（1）我国法律与实践均未明确上级政府就下级政府债务承担连带责任；（2）中央政府对地方政府债务“兜底”，容易引发“道德风险”。

2．政府间事权与财权存在一定程度的不匹配，经济欠发达和行政级别较低的地方政府财政相对紧张

1计划单列市享有省一级的经济管理权限，而不是省一级行政级别，为副省级行政级别。目前我国有5个计划单列市，分别深圳、宁波、青岛、大连、厦门。

在财政体制上，我国实行分税制和转移支付制度。我国自1994年开始进行分税制改革，首先由中央政府和省级政府先确立财权和事权分配规则，然后由省级政府与下级政府确认财权、事权划分，以此类推。分税制改革过程中财权、事权分配出现了两级分化的趋势，中央政府集中了比例较大的财政收入，但事权规模相对适中，而地方政府要承担较多的地方经济管理和公共服务职能，但财权相对较小。随着改革过程中财权的不断向上集中和事权的层层下放，当前我国地方政府事权与财权形成了不对称的局面，经济欠发达和行政级别较低的地方政府，财政资金缺口较大。

3．目前我国地方政府财力对土地出让收入依赖程度很高，长期看，“土地财政”模式难以持续

从20世纪80年代我国土地出让制度改革以来，土地出让收入逐渐成为地方政府收入中一部分。尤其是2002年以来，我国城镇化快速发展，土地价格快速上涨，土地出让收入成为地方政府财政收入重要部分。在2007年以来，土地出让收入由预算外收入纳入政府性基金预算内进行管理，2009~2012年全国地方政府性基金收入占地方政府综合财力（一般预算收入、上级转移支付收入和政府性基金收入之和）比重分别为23.06%、33.52%、30.91%和24.32%，东部个别省份，最高值达到55%。整体上，地方政府财力对土地出让收入依赖程度很高（又叫“土地财政”）。长期看，地方政府可用于出让的建设用地越来越少，东部一些省份建设用地规模稀缺程度更为突出，这种“土地财政”模式难以持续。

4．2008年以来，中国地方政府性债务规模快速上升，主要以融资平台债务为主

近年来，受《预算法》等法律法规的约束，地方政府直接举债受限，地方政府通过搭建融资平台举债融资，尤其在2008年和2009年国家实施4万亿刺激计划和宽松的货币政策，使得地方政府融资平台债务规模快速增长。根据2011年7月国家审计署公布的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107,174.91亿元。2008年和2009年债务余额分别比上年增长23.48%和61.92%。

2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司举借额为49,710.68亿元，占比为46.38%，地方政府融资平台的债务占比最高。从地方政府债务的行政层级看，主要集中在市级政府。截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32,111.94亿元、46,632.06亿元和28,430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。

5．地方政府债务透明度较低，债务管理制度尚未完全建立，难以进行有效的债务监管我国地方政府债务规模不够透明，而且债务的统计口径不统一，使得我们很难得到各级地方政府的债务总额数据，并评价地方政府债务风险。造成这种局面的原因，一是大量的债务融资分散于政府下属职能部门及企事业单位，统计难度较大；二是在债务认定上各地政府的标准不同，缺乏规范的统计口径；三是地方政府债务问题具有较高的敏感性，各级地方政府主动披露本级政府债务的意愿较低。同时，地方政府债务管理制度和意识较为薄弱，大部分地方政府缺乏有效的债务管理，没有将债务的还本付息纳入年度预算，地方政府债务风险管理和控制难度大。