从政企合一到政企合作——PPP在我国开发区管理体制与基础设施建设中的应用与实践

从政企合一到政企合作

——PPP在我国开发区管理体制与基础设施建设中的应用

与实践

改革开放40年来，我国国民经济一直高速发展，与之相应的是全国各个地区各个城市也都在大力进行开发区建设，开发区建设有力的促进了当地经济的发展。尽管开发区建设的规模和水平都在稳步提高，但在开发区基础设施建设方面还是暴露出一些制约开发区进一步发展的不少难题，本文探讨PPP了模式在我国开发区管理体制和治理结构变迁中的创新与实践，以及从原来政企合一的管理体制到政企合作的转变中，园区开发和基础设施建设环节的运用。

1我国开发区的现状及存在的问题

开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。开发区的形式多种多样，主要包括：国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、外商投资区、省级开发区等。我国自上世纪80年代初开始建立经济技术开发区，随着开发区对地区经济发展的巨大带动作用越来越突出，各地的各个层次的经济技术开发区如雨后春笋般出现。

目前大部分开发区建设已形成相当规模，园区特色鲜明，分工明

确；内部整体规划和产业布局较为科学合理，企业数量众多，集聚效应明显；基础设施比较完善，基本上能够满足企业日常生产生活的需要。这些产业侧重点不尽相同的开发区早已成为当地政府进行招商引资的金子招牌，对促进当地经济发展贡献明显，同时还能为民营企业的发展壮大提供特殊的政策层面支持和经济方面的优惠条件，开发区的持续发展也为社会大众提供了大量的就业岗位。总的来说，我国积极发展经济技术开发区不论从它的经济效应、社会就业、土地节约利用、环境保护要求还是高新技术企业发展的特殊环境来说都是十分必要的，应当而且必须更好的持续发展下去。

然而，在开发区如火如荼地发展的同时还是遇到了大量不可忽视的难题，同时也暴露出开发区本身的一些弊病，亟待解决和完善。从政府设立开发区的目的来看，很显然，政府关注的重点当然是园区开发与开放和园区内的经济发展速度，任何成绩的取得都以经济增长率来量，然而却忽视了区内职工日常生活居住的基础设施的完善，比如说对交通、学校、医院、餐饮、娱乐、大型购物中心、公共休闲场所等的建设速度明显跟不上区内职工的需要。从企业方面关心的问题来看，大部分开发区只注重园区内厂房、仓库以及其它和生产密切相关的设施的建设而忽视了职工宿舍、厂内休闲文化场所等的重要性。

另一方面，政府在整个园区的规划及基础设施建设方面明显落后，跟不上所有企业生产、经营、运输等活动的需要，比如说在道路、桥涵、隧道、各种管网、输变电设备、污水处理、生活垃圾处理厂等方面的建设明显滞后，这样就可能导致严重的重复开挖建设或是质量不

过关，或是造成严重的环境污染，或是对公用基础设施管理不善而导致运营效率和公共服务质量低下。要解决以上方方面面的问题，政府要发挥主导作用，但关键问题就是，政府如何改变以往的完全由财政资金来解决基础设施建设的旧有模式，探索采用新的基础设施建设的投融资模式。说到底，开发区公共基础设施建设的相对滞后最终还是要归结到政府建设资金不足的问题上来，这是政府不得不转变基础设施建设投融资模式的主要原因。针对这一严重制约基础设施建设健康而顺利发展的资金瓶颈，本文要给出一种全新的基础设施建设投融资模式。

2 PPP模式在开发区管理体制和治理结构上的优势

中国传统的城市管理体制有它天然的优势，那就是政府职能强大，可以集中规划、集中管理，在城市快速发展过程中能够克服各种阻力。但随着城市越来越大，这种体制也逐渐暴露出一些缺点和不足，如城市负债增多，城市建设重表面、轻内在，重建设、轻运营等。运用PPP模式可有效避免我国城市管理体制缺点和不足，对我国城市基础设施建设、社会资本的高效运用等均具有重要意义。

2.1 PPP模式有利于完善城镇管理体制机制，提高公共产品和服务的供给水平和质量。

通过引入竞争机制，吸引社会资本参与到公共产品领域，并建立以客户为导向的绩效评价与资金拨付机制，能够激励社会资本参与者为降低成本而努力改善管理，这是符合激励相容原则的制度设计。PPP

模式可有效推进政府职能的转变，PPP模式要求政府部门完成从运动员到裁判员的身份转变，由项目的实施方转变为监督者。这既有利于政府减少对微观事务的干预，充分发挥市场机制的调节作用，又可以促进政府部门将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升政府管理社会的水平。PPP模式是发挥市场的决定性作用的重要途径。规范的PPP模式要求投资企业参与公共产品项目的前期设计和规划中来，有利于避免政府的决策失误和浪费。同时，政府审批权的逐步调整，也有利于在城镇建设和管理过程中，不断扩充市场发挥作用的领域。

2.2 PPP模式可缓解政府短期建设资金短缺的压力，拓宽社会资本的投资领域。

在推进新型城镇化的过程中，面对政府债务风险和资金不足的矛盾，PPP模式能够引导社会资本投入到基础设施投融资中，缓解政府的短期融资压力，是城镇建设管理投融资机制的重大创新。国内外的项目实践充分证明，运行良好的PPP项目通过吸引社会资本介入，能够节约大量政府财政投入，在短期内完成单凭政府无法完成的民生工程，改善社会福利。在节省了政府的前期投资建设支出之后，政府部门就可以把有限的财力从项目建设转移到社会保障等民生领域，有助于推进社会的和谐。同时，PPP模式还可以提高资金的使用效率。比如，城镇化公共事业项目，如果政府建项目，再自己运营，一般会出现人员冗余、成本高企、效率较低的问题。但是，通过引入竞争性的私人资本之后，社会资本投入方为获取最大利益，在满足公共服务标

准的前提下，最大限度压缩成本，提升投入资金的使用效率。

2.3 PPP模式可有效分担城镇化建设和运营管理中的风险。

合理的风险分担机制是PPP模式成功实施的核心和关键。在新型城镇化的PPP模式中，政府把技术风险、完工风险、建造风险等有效分担给更有能力承担的社会资本合作方，有限缓解了政府的全部风险压力。此外，PPP模式可推进现代财政制度建立和完善，有助于防范和化解财政风险。PPP模式要吸引社会资本参与，就需要财政制度相匹配。一方面，要求预算做到公开、透明，提高政府债务的透明度；另一方面，PPP项目的全生命周期合作模式，也要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，有利于提高财政的规划性和可持续性，防范和化解中长期财政风险。

3 PPP模式下政企关系的重新定位

在PPP模式中，政府所关心的是如何提供有效的公共服务，企业所关心的是如何赚取合理利润，两者之间在多数情况下并不矛盾，“盈利但不暴利”是PPP模式中政企双方共同的价值取向，政企也充分发挥各自优势，完善PPP模式、有效利用PPP模式，从而达到利益最大化、实现共赢。

3.1 政府应多措并举完善PPP模式、助推PPP模式发展

未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP