林业税收政策研究

林业税收政策研究
在政治经济体制改革不断深入的今天，在林业发展进入21世纪的重要关头，包括林业税收在内的税收问题已经成为涉及国家经济体制改革和林业发展的重大课题。

研究林业税收政策问题，目的在于改进和完善中国的财税政策，建立符合社会主义市场经济体制的新税制；同时，也是为了更有效地保护生态环境，更加合理地利用森林资源，推动生态环境及林业健康发展，实现环境与发展的相互协调。

中国林业现行税收政策评析1.林业税收体制沿革。

党的十一届三中全会以后，党和国家对税收制度进行了一系列的改革。

按照林业适行的税种划分，大致可以分为三个阶段。

第一阶段是从1983年到1987年，国家逐步对林业开征农林特产税、所得税和产品税。

农林特产税从1983年开始征收，林木收入税率为5％~10％；所得税在国家实行第一步利改税时开征，国有大中型企业实行全国55％的统一税率，小型企业按八级超额累进税率缴纳所得税。

产品税在国家1984年实行第二步利改税时开始对木材征收，税率为10％；由于当时森
其他国有林区按木材销售收入的21％提龋集体林区木材、竹材的育林基金与更改资金一并征收，对产区木竹经营单位按其收购后第一次销售价的20％计征(育林基金12％，更改资金8％)。

③维简费(更改资金)。

维简费(更改资金)是维持木材简单再生产和发展林区生产建设事业的资金。

维简费最早出现于国有林区，因为木材采运生产的伐区是由近及远的，每年都需要修建一定数量的道路来维持简单再生产。

这项资金需要每年列入基本建设计划。

1952年起在东北、西南等国有林区试行“维持再生产基金”办法，按木材产量每m3 5元从生产成本中提龋1972年更改资金的提取扩展到南方11个省区。

1993年实行新财会制度，将国有林区伐区道路延伸费和集体林区更新改造资金统一改称维简费。

对国有林区森工企业的维简费，平均每m3木材控制10元以内，计入木材生产成本；集体林区森工企业按国家规定的标准提取维简费，计入木材进货成本。

④林业保护建设费。

“林业保护建设费”收费标准为每m3木材5元。

收费对象为除农村
集体和林农以外的其他木材销售者及经林业部门批准可以直接进入林区收购木材的单位，在木材销售环节一次性征收。

林业保护建设费由林业部门负责收取，集中用于林政管理、森林防火、林区中幼林抚育及道路建设，按预算外资金进行管理，实行专款专用。

森林资源加工及综合利用主要税收：木材加工及森林资源综合利用方面涉及的主要税种有增值税、所得税、营业税和城市维护建设税等。

对以木材为原料的林产工业而言，多缴纳的是增值税、所得税和城市维护建设税；对林区建筑、运输、服务、森林旅游等多以营业税、所得税和城市维护建设税为主要税种。

有关纳税规定和税率与国家相关税法、实施细则、条例和具体问题的通知精神一致，不再赘言。

3.林业现行税收政策的基本评价。

人们普遍认为一个税制能否称得上适宜主要从这样几个方面来衡量。

一是好的税制不应该影响经济资源的配置效率。

二是要管理简单。

好的税制应该简单易行，其管理成本相对较低。

三是税负公平。

好的税制应该能够公平地对待纳税人，使税负水平
相对平等。

四是具有较强的应变能力和适应性。

优秀的税制应该能够非常容易地，甚至是自动地对经济环境变化加以反应，从而有较强的生命力。

五是政治影响力和公众认同度，优秀的税制应该与一个国家的政治体制和取向相协调，应该能够更准确地反映人们的偏好，同时要使广大的纳税人清楚不同税种设计思想，知道付出什么和怎样付出。

总体上讲,1994年税制改革以来，林业税收得到了进一步的简化、规范和理顺，林业系统也获得了一系列的税收优惠政策的扶持，林业也得到了前所未有的发展，但是，客观地讲，现行的森林资源及林业税制中还存在与林业发展不相适应的矛盾和问题。

主要表现在：所得税方面。

国有森工企业过去为国家生产了大量木材，现在绝大多数企业可采资源已近枯竭。

天然林保护工程实施后，木材产量很低甚至终止商业性木材生产，经济收入大幅度减少或中断，社会负担沉重，其亏损带有明显的政策性亏损性质。

如果森工企业执行统一的所得税政策，大多数企业的均无法承受。

对国有林尝苗圃来说，国有林
场苗圃作为生产性事业单位以培育后备森林资源、改善生态环境为主要任务。

目前有867万hm2宜林荒地需绿化，1067万hm2急需抚育中幼林，而国家投入很少，营林资金缺口靠银行贷款维持。

如果再向国有场圃开征所得税，必将使造林育林的资金中断来源，产生新的一批贫困林场，严重影响林场苗圃造林绿化事业的发展，对全国生态环境的改善十分不利。

农业特产税方面。

按现行农业特产税政策规定，对生产并销售原木、原竹的林业生产单位，要同时征收生产环节和收购环节两个8.8％的农业特产税，合计税率高达17.6％，如此高税率在原材料和基础产业中是罕见的，各地林业部门对此反映强烈，主要存在以下两个问题：①税负加重。

据统计，全国森工企业交纳的农业特产税与税改前的原产品税、农林特产税同口径比较增加1.9亿元，上升20.4％。

全国森工企业木材缴纳农业特产税占应税木材收入的比重，税改前1993年为5.6％，税改后为7.4％。

每m3木材承担农业特产税税改前为24.5元，税改后为33.9元。

收入下降，税率上升，加剧了企业的经济危困。

国有林尝苗圃的情况更为严重，除执行16％的税率以外，还普遍承担着10％的地方税附加，使木材缴纳农业特产税占应税木材收入的
17.6％。

如此高的税率在原材料和基础产业中实属罕见，也不符合国家对林业扶持的产业政策。

②税基扩大。

税改前农业特产税一般按木材收购价或生产价格计征，税改后各地普遍将木材销售价格作为实际计税价格，并将育林基金、维简费、林业保护建设费等营林资金也纳入计税基数，致使农业特产税的计税价格比税改前扩大了1倍多。

由于税基扩大，税改后全国国有林场交纳的农业特产税比税改前增加1.58倍。

增值税方面。

新税法规定锯材等以原木为原料的木材加工产品增值税税率为17％，而购进原木的进项税额按10％抵扣。

由于抵扣不同步，税负成倍增加，实际纳税额占销售收入的比例由原来的3％提高到7.8％。

我国是少林国家，充分利用林区各种剩余物和次、孝薪材发展综合利用具有极为重要的意义，既可节约森林资源消耗，又可变废
为宝，增加社会财富，同时还能安置大量的剩余劳动力。

但由于林区开展综合利用起步较晚，经济十分脆弱，这些产品多数亏损或微利，需要在税收政策上给予扶持。

如果征收增值税，将极大地限制林区综合利用的发展。

除以上三个方面外，现阶段国家给予林业的税收优惠政策大多在20世纪末终止，21世纪新一轮林业税收扶持还未提到议事日程，现行林业税制还存在着比较明显的不适应部分，已经对商品林经营、发展，木材加工企业等产生了一定的现实影响。

从长远发展上讲，现行林业税制已难以充分满足推行现代林业战略，实现可持续发展的需要。

中国林业税收政策的调整设计调整设计的基本思路。

税制是经济体制改革的重要组成部分。

中国森林资源及林业税制的设计要按照社会主义市场经济的发展规律，在遵循统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、保证财政收入的前提下，从促进国民经济社会可持续发展的战略高度出发，能够促进现代林业建设进程和林业战略目标的实现，满足国民经济与社会可持续发
展及人类生活对林业生态效益、社会效益和经济效益的多种需求。

遵循的主要原则。

①林业税制要适合行业生产的特点。

林业是国民经济中一个重要的物质资料生产部门和生态保护部门。

林业税改既要使林业纳入整个社会的商品生产大循环，也要体现出对森林公益性价值的承认和合理补偿。

在目前森林资源质量差，林产品市场需求弹性小，林业的经济外部性未得到合理补偿，林业生产者效益低的前提下，我们认为林业税收份额合理量度应以林产品的纯收入为基础，考虑林业生产的实际承受能力和鼓励林业发展的客观需要，对林业采取低税政策。

②体现国家产业政策的要求。

在中国市场经济条件下，林业作为一个部门除通过纳税积极完成国家财政职能以外，当前如何发挥税收的调节作用，促进林业生态建设和林业产业产品结构合理协调发展，是我们确定林业税收的基本出发点。

在确定林业税目和税率时，要鼓励发展人工林、退耕还林、荒山造林、规模生产和以节约资源消耗为主要目的的木材综合利用等；要限制天然林的开发利用、林
地逆转、“小而全”“大而全”的重复建设和造成资源严重浪费与环境污染的项目等。

③公平税赋，合理负担。

这里的公平税负我们认为有两层含义，一是指行业之间的公平，二是指林业内部生产、流通环节的公平。

目前，在其他原材料部门产品税率调低的情况下，林业应根据自身的特点和经济利益水平，把税率水平降下来，以保持原材料产品之间的税收平衡。

在林业内部生产、流通环节的税负也不尽合理。

应根据林业生产的特点，制定木材加工、森林采运和营林三阶段税率逐次降低的政策。

④简化和规范税制。

取消与林业经济发展不相适应的税费，合并重复设置的税种，并力争做到简便易行，体现规范化，维护统一性和严肃性。

相关的政策与措施保障1.多元化投资政策。

从我国的国情出发，制定以政府为导向，全社会为基础，银行信贷、国外资金以及群众投工投劳为补充的林业投资政策。

理顺林业建设资金渠道，实现林业社会性、公益性建设项目以国家拨款为主；商品林业建设项目，作为基础产业实行政策性投资；其他建设项目投资，原
则上要推向市场，依靠商业信贷来解决。

国家应新辟生态公益林经营管护事业费和国家预算内生态公益林建设的基本建设拨款；扩大森工预算内非经营性投资规模和商品林专项贷款与原有专项贷款规模；建立低息或无息的中长期林业政策性贷款，并将现由农业银行发放的林业项目贴息贷款和治沙贴息贷款，纳入中国农业银行作为政策性贷款管理，提高匹配资金的比例，中央和地方财政继续按现行贴息比率给予贴息。

增加政策性贷款的总量，适当延长贷款期限，加大贴息幅度。

应根据《森林法》的规定，从国内外广泛筹集林业建设资金；继续走全民参与、全社会办林业的路子，提倡各种形式的对林业的投工、投劳和其他投入，并按照“谁投资、谁受益”和优惠鼓励的原则，保障投资者的合法权益长期不受侵犯。

林业预算内基本建设投资应在农口预算内基建投资中占15％以上的份额。

在国家财政安排用于农业支出的增量中，增加用于林业的份额，财政安排的四大防护林建设补助费、支援不发达地区资金、森林病虫害防治补助费、飞播造
林补助费和边境地区防火隔离带补助费等专项资金，能予保证并适度增加。

从国家统一安排的农业发展专项基金中按15％的比例，安排林业支出。

并适当增加农业综合开发、山区综合开发、以工代赈和扶贫资金中的林业投资份额。

与此同时，政府应对天然林保护工程实施后林业企业因调减木材产量造成的亏损作为政策性亏损处理，按财务隶属关系由各级财政补贴。

减轻林业社会负担。

林业公检法、森警、政府经费、子弟学校经费等从企业中划出，作为事业费和政府经费，改由政府预算开支。

2.建立适应21世纪林业建设需要的林业基金制度。

一是要充分体现林业服务于社会，社会各方共同致力于林业建设，二是国家和地方各级财政应该建立保护林业发展的特殊体制，在实施税收优惠的同时，将由林业部门征收的各种税费资金如数回流到林业建设上，做到“取之于林，用之于林”。

3.加强林业国有资产管理。

根据中国“国家统一所有，政府分级管理”的国有资产管理体制规定，国家林业局具体承担直属企事业单位国有资产的管理工作和
行业国有资产管理的指导工作。

按照资产性质划分，林业国有资产可分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产三大类。

资源性资产是指列入资产化管理范围的森林、林木、林地以及森林景观等。

林业国有资产管理主要是做好清产核资、产权登记、资产统计、保值增值考核、财产监管、股份制企业上市公司的资产评估、资产重组以及国有股权管理等几个方面的工作。

特别是要加强森林资源资产化管理，对森林资源实行有偿使用，通过经济手段实现森林资源的良性循环。

4.建立林业持续发展核算体系，为林业外部经济性补偿提供理论依据。

无论物质产品平衡表体系(MPS)还是国民经济帐户体系(SNA)，均未反映环境保护费用及自然资源枯竭和退化方面的变化，无视森林等自然资源的动态变化，没有提供在不降低未来福利水平的条件下一定时期内可利用森林自然资源最大消费量，这必然导致决策主体判断失误。

因此，必须进行林业持续发展核算，以正确反映森林资源动态变化。

随着人们对环境的认识越来越深刻，一种有关环境的新概念
——绿色GNP为人们所接受。

绿色GNP是指国民生产总值中扣除人为环境破坏需要恢复、治理的费用，剩余的才是通常意义上的国民生产总值。

只有在这样的核算体系下，所制定的林业税收政策才能符合林业发展的实际，才能为林业的健康发展奠定基矗5.理顺森林资源管理体制，建立新型森林资源管理体制。

为了切实加强我国的森林资源的保护工作，从根本上解决国有森林资源管理不顺的问题，要立即着手改革国有森林资源管理体制。

实行政企分开，把森林资源管理行政职能从企业中分离出来，采取以下两种管理方式：在东北、内蒙古国有林区建立由国务院林业主管部门直接领导的森林资源垂直管理体制；在其他省区建立由国务院林业主管部门和省级政府双重领导，以省级政府领导为主的森林资源垂直管理体制，并由国务院林业主管部门派出监督机构实施监督。

负责森林资源的保护、培育、伐区划拨、林政管理等。

在全国实行征用占用林地初审和使用林地许可证以及森林资源有偿使用制度；加强采伐限额管理，控制“源头”消耗；
加强林地管理，遏制毁林开荒，控制林地流失。

6.深化农村林业经营体制改革。

继续实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。

稳定完善土地承包关系。

土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行。

进一步深化“四荒”拍卖改革，稳定和完善有关鼓励政策，通过多种形式开发治理“四荒”。

允许打破行政、行业、所有制界限购买“四荒”的使用权，允许继承转让开发治理成果。

对“四荒”的管理要因地制宜实行统一规划，限期治理，违约收回。

采取灵活有效的政策措施，鼓励和引导林农、私营等非公有制经济发展跨所有制、跨地区的包括股份合作等多种形式的联合和合作，推进农村林业适度规模经营，促进农村林业经济的快速发展。

（阿里巴巴）推行涉农收费一事一公示制盐城清理取消项目70个减轻农民负担1.19亿江苏盐城市根据农村实行税费改革后的新情况，改变过去按部门公示收费项目的做法，近日在全省率先推行涉农收费一事一公示制度。

全市已清理取消项目70个项次、降低标准48个项次，查处实行经济制
裁522万元，退还农民459万元，减轻农民负担1.19亿元。

该市物价部门编印了《盐城市涉农收费明白卡》，免费向农民发放。

该卡收录了农民建房、婚姻登记、学生入学、计划生育、劳动就业、机动车船运输、水产养殖等与农民生产、生活密切相关的17项办事事项，每个办事事项所经过的环节、审批的部门、收费的项目及标准。

县、乡（镇）、村及乡镇收费单位还设立公示栏2115个，公示牌2469个，价目表52277张。

各公示组织和单位须按照政策规定，随时更新内容，并由市、县物价部门负责督促。

在此同时，该市在各乡镇建立起两种形式四个层次的收费监督网络。

两种形式即乡镇政府成立的履行职能的监督机构、物价部门聘请的义务监督机构，四个层次即乡镇政府组成部门人员、人大政协代表、村组干部、村民代表。

据统计，全市共设立义务监督站87个，收费监测点1246个，聘请人大政协代表监督员422人，村民义务监督员2118人，其他义务监督员785人。

强化清费治乱力度。

去年以来，该市已重点清理了农村建房、
农村中小学、外出务工、农村用电、农业生产资料等价格和收费，部分县还对涉农的经营服务性收费项目进行了清理，受到了农民群众的欢迎。

（王琦、玉辉、必利、树立。