从制度绩效看我国高等学校助学贷款制度的选择和创新

从制度绩效看我国高等学校助学贷款制度的选择和创新
制度是规范和约束人们行为的规则。

不同的社会和组织从不同的目的和要求出发，可以形成不同的制度形态。

不同的制度演进和变迁有着相同的规律。

高等学校助学贷款制度作为一种正式制度安排也遵循制度本身的规律。

我国当前的高等学校助学贷款制度安排和实施虽然取得了一定的成效，但是存在着绩效低、成本大、制度设计方案有缺陷等问题，其解决的路径应当是：在价值取向上，要公平与效率兼顾；在变迁过程中，要高度重视社会文化心理在制度创新中的作用。

同时，进一步完善制度方案设计，克服路径依赖，寻找新的突破口，以期实现制度的最佳绩效。

标签：高等学校；助学贷款；制度创新
我们的社会之所以能够正常有序地运转，是因为有着大量地约束和规范我们行为的制度。

制度是一种涉及社会、政治和经济行为的规范和规则。

“这些规范和规则，不仅对人们的行为选择产生影响，还通过各种行为选择招致的成本和净收益来影响人们的选择。

”制度经济学家、诺贝尔奖金获得者诺思给制度下的定义是：“制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度构成了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励结构，决定了社会演进的方式。

”我国著名经济学家林毅夫认为：“制度是管理特定行动模型和关系的一套行为规则。

制度可以是正式的，也可以是非正式的。

正式制度，如家庭、企业、工会、医院、大学、政府、货币、期货市场等。

相反，价值、意识形态、风俗习惯等就是非正式的制度。

”新制度经济学还认为，不同的社会组织从不同的目的和要求出发，可以形成内容和形式各不相同的制度形态，但是，不同制度形成和演进所遵循的原则、制度供给和需求所依赖的环境、变迁的目的和路径选择却遵循相同的规律。

这也正是制度分析方法的价值之所在。

高等学校助学贷款制度作为一种正式制度同样遵循制度本身发展和演进的规律。

我国高等学校助学贷款制度自1999年6月实施以来已走过了五年多的历程。

五年来这项制度实施的效果如何，制度实施过程中有什么困境，今后变迁的方向和目标选择又怎样，本文试图借助于制度分析的工具和方法作一探讨。

一、我国高等学校助学贷款制度绩效现状
(一)技术特征方面
从技术特征来看，我国高校助学贷款制度设计的知识积累、理论、社会心理准备等技术特征俱备，但是，具体的制度设计方案和内容等需进一步完善。

高等学校助学贷款制度是目前世界各国普遍采用的一种资助高等学校学生完成学业的教育财政制度。

国际上一般将这种制度分为两种类型：一类是由政府组织参与，承担全部或部分风险，并对学生借款人所支付的贷款成本或贷款利息进行补贴，专门对来自低收入或家境贫困的学生发放的国家政策性助学贷款。

这类贷款虽然都称为国家政策性助学贷款，但各国的实施方案千差万别。

如在贷款方式上，有的需要担保或抵押，有的不需要；在风险违约金和利息上，有的政府承担风险，
补贴利息，有的不承担风险，不补贴利息；在资金提供方式上，有的完全靠金融机构，有的靠政府提供基金；在还款期限上，有的时间长，有的时间短，长的可以在大学毕业后10年以上，短的则为4.6年；在还款方式上，有的采用学生毕业后按年或月随时间推进而增加还款额度的分期付款，有的按收人比例进行还款等等。

另一类是指虽然不是由政府直接参与，但由政府指导，由金融机构对正在接受高等教育的学生或其直系亲属或法定监护人发放的一般性商业助学贷款。

这类贷款一般按纯商业贷款的市场模式来运作。

我国的高等学校助学贷款是属于第一类的国家政策性助学贷款。

它是我国社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善普通高校学生资助政策体系，加大对普通高校经济困难学生资助力度所采用的一项措施和制度安排。

其产生的直接社会需要是20世纪90年代，随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，计划经济体制下高等教育“统包统分”模式被打破，高等学校全面推行学生缴费上学，高等教育实行成本分担的机制，使得一部分家庭经济困难的学生出现了就学困难。

这项制度自1999年6月，以国务院办公厅转发由中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的管理规定(试行)的通知》这个文件为标志，至今已走过五年历程。

五年来，国家先后五次对助学贷款制度方案进行修订完善，实施范围最先由中国工商银行作为经办银行，在北京、上海、武汉、南京等8城市的高等学校试点，目前已推广到全国各地所有普通全日制高等学校。

应该说在不长的时间内，这项制度推行的力度很大，范围很广，速度很快，效果也很明显，使一大批家庭经济贫困学生得以在高校顺利完成学业。

这项制度实施的基本理论基础源于高等教育成本分担理论和高等教育公平理论。

高等教育成本分担理论是由美国教育家D．B．约翰斯通在1984年美国召开的“2000年议程”的一次会议上提出来的，很快成为高等教育收取学费补偿部分成本和实行学生贷款的理论基础。

D．B．约翰斯通将成本分担的来源划分为四个部分：政府或纳税人、家长、学生、个人和机构捐赠者。

约翰斯通之所以把家长和学生本人分别作为独立的成本分担的渠道，是因为学生分担和家长分担的理论和实践是完全不同的。

家长分担成本的理论依据是在其经济能力承受范围内供经济尚未独立的孩子读书，分担形式是即时的支付学费；学生分担成本的理论依据在于受教育者个人能获得更高的经济和非经济收益，分担形式是延迟的支付学费，即上学时通过助学贷款支付学费，工作后偿还。

因此，助学贷款实际上是受教育者本人分担部分教育成本的付费方式。

教育公平问题是20世纪60年代以来国际上教育改革领域的重要论题，也是我国20世纪80年代以来教育改革的重要论题，教育公平问题既涉及公民教育权利的保障，也涉及社会教育资源的公正分配，还影响着现代教育改革和发展的方向。

教育公平是指导当前世界各国政府制定教育政策的主要原则问题。

国家政策性助学贷款是实践教育公平原则的一个重要体现。

它不仅仅是给学生提供了一个教育机会平等的问题，更重要的是涉及公共教育资源的分配问题。

贷款的倡导者认为来自较高收入家庭的学生最可能受益于高等教育的公共补贴，而这些补贴包含了中、低收入的纳税人向那些因接受高等教育而在未来获得高收入的人的利益转移。

贷款能确保那些直接受益于高等教育的人最终偿还贷款，所以贷款比助学金等更为公平。

贷款的倡导者还认为，与助学金相比，贷款制度对公共经费的压力较小。

因此，贷款中的“暗补”成分越低，其延迟成本补偿作用和公平的效果就体现得越明显。

与此同时，从世界各国的高等教育实践来看，助学贷款在大多数国家的公共政策议程、高等教育方面的
地位日益重要。

助学贷款成为世界各国目前普遍采用的资助贫困学生就学的基本手段和方法。

各国也已有很多比较成熟的方案。

再从我国高等教育的发展来看，到2003年年底，我国高等学校发展到2000多所，其中普通高校1396所；各类高校本专科在校生1462.52万人，其中，普通本专科在校生903.36万人；在校研究生60多万人。

高等教育毛入学率达到17％，已经进入高等教育大众化阶段。

这样大的高等教育规模仅靠政府财政负担是不切合实际的，也是不符合世界高等教育发展规律的。

因此从知识积累、理论准备和实践要求来看，在我国高等学校推行助学贷款应该是有广阔社会基础、群众基础和发展前景的，技术条件准备是充足的，也是充分的。

(二)市场规模方面
从市场规模来看，我国高校助学贷款无论是贷款主体的覆盖面或覆盖率，还是地区分布都不十分理想，可以用“喜忧参半”的话语来概括。

可以看一组数据：1999—2003年5年时间内，全国全日制普通高校学生941万人中，约有80万人与银行签订了贷款合同，合同金额总计65亿元。

按全国国家助学贷款管理中心的统计数据，在校生中约200万人为贫困生，其中申请贷款的约有138万。

从表1中可以看出，很明显，国家助学贷款在5年的实施中获贷学生占全国在校生中的比例仅为8.4％，占贫困生总数的41.2％，占申请贷款者总数的57.4％。

这就是说，约有60％的贫困生不能得到贷款。

而在近80万名与银行签订合同的贷款学生中，合同金额是65亿余元，平均每位学生的合同金额为8240元，若将此数字作为一位大学生4年学习期间的贷款总额，那么,每生每年的平均贷款合同金额为2060元。

而全国的平均学费在2002年就达到3895元。

因此，这笔贷款，在数量上是不能满足贫困生在学费、住宿费和生活费上的总需求的，因而，国家助学贷款对贫困学生的资助效果并不理想，这也说明了国家助学贷款对贫困生就学帮助的有限性。

另一方面，就助学贷款发放的地区而言，从部委属高校助学贷款统计看，1999年到2002年10月累计，只有华东、华南和华北地区高校平均获贷率在70％以上，而西北地区高校的平均获贷率只有百分之二十几。

按东部、中部和西部地区划分，中部地区部委属高校申请贷款学生的平均获贷率为59.27％，东部地区57.52％，西部地区只有39.11％。

由此显示，我国当前助学贷款发放地区布局也是不合理的。

西部地区相对我国其他地区而言是经济发展水平相对落后的地区，而该地区高校的平均获贷率却远低于经济较发达的华东南和华北地区。

这样看来，国家助学贷款就没有很好地起到对贫困地区、贫困学生资助的作用。

这还是仅从生源条件相对较好的国家部委属学校来分析。

省属院校和地方属高校的情况更不理想。

如河南省目前普通高校在校生共计70万人，贫困生16万人。

据统计，从2000年9月至2004年6月底，全省累计仅有3.1万名学生同银行签订国家助学贷款协议，协议金额1.3亿元，实际发放贷款1.1亿元，共资助学生3万名。

获得贷款的贫困生仅占在校生的4.3％。

(三)预期收益方面
从制度设计主体——决策者的预期收益来看，我国高等学校助学贷款虽然解决了一部分学生的就学困难，但远未达到预期效果。

一是利益群体对制度设计实
施的成本很高。

我国的助学贷款制度设计利益主体有政府、银行、学校、学生等。

制度方案的设计是上述利益群体多层次多重博弈的结果。

在制度设计的过程中，管理成本、交易成本、摩擦成本很高。

短短五年时间内，方案五次变化，每年都要召开会议制发文件对这一工作进行部署、动员和安排。

而且在实施过程中，程序复杂、手续烦琐、工作效率低、管理成本高。

据新华社2004年11月14日来自广州的报道，广东省属高校助学贷款受理银行招投标工作才刚刚开始，预计贷款到位要到本学期末(距离9月1日新生入学、9月6日国务院动员部署已经过去近三个月了)。

同时还报道说，助学贷款程序过于繁杂，有的学校办好一笔助学贷款要盖70多个章，致使助学贷款成了政府一厢情愿、独家力推，银行、学校等利益主体被动接受、相互推托的尴尬事。

二是公众的态度——主要体现在大众传媒的报道和关注上。

不断有媒体披露学生贷款困难，贫困生学习生活困难，甚至有家长和学生拿不起学费自杀的事件见诸报道。

据濮岚澜、陈学飞分析研究《人民日报》报系1999——2002年重大高等教育政策报道的情况，发现助学贷款的问题报道率最高，达到了1012次，紧随其后的是教师资格认定和资格证书为87次，全面推进素质教育为85次，治理教育乱收费为48次。

可见，媒体对助学贷款这一问题是高度关注的。

这也从一个侧面反映出公众对助学贷款预期收益不高的态度。

三是决策主体——政府对助学贷款的预期收益没有达到预期的效果。

这项制度本身是树立政府形象、为民办实事、维护社会稳定、体现社会公平、以人为本的一项具体体现，但是进展非常缓慢，效果不明显，引起了中央领导的高度关注，这一方面说明对助学贷款和贫困学生的关心，从另一方面也说明这项决策的预期收益没有完全达到。

再从助学贷款的效率来考察，贷款到期后，贷款者恶意逃债的现象比较严重，还款率低。

据银行方面统计，国家助学贷款的平均违约率在20％以上。

借款学生毕业后不主动与银行保持联系的比例一般不低于10％，高的超过50％。

另据调查，国有商业银行国家助学贷款还款违约比例高达10％以上，远远高于一般普通人贷款坏账1％的比例。

最近，不断传来一些省市国家助学贷款招投标流标的报道。

可见，对制度设计的决策者说，国家助学贷款制度实施的绩效还未真正达到预期的收益。

综上所述，我国的高校助学贷款制度无论是从制度设计主体的预期收益，还是从市场规模和技术特征来看，虽然取得了一定的成效，但还没有达到十分理想的效果和绩效，其原因是多方面的，既有组织实施的问题，也有受众群体的文化心理准备和素质问题；既有经济的因素，也有社会的影响。

需要我们对制度方案的缺陷作进一步分析，以便选择更符合实际和需求的新的制度。

二、我国高等学校助学贷款制度结构和设计分析
从以上的讨论中，我们可以知道，我国高等学校助学贷款制度预期收益不高、绩效不佳，关键是制度结构和设计方案的具体技术准备不足。

一项新的制度的供给和生成是多个制度利益主体共同博弈的结果。

参与我国高校助学贷款制度设计的主体来源有四个方面：政府、银行、学校和学生。

他们既是制度的设计者，同时又是受益者，这四个利益主体多层次、多重博弈，导致了助学贷款制度方案的不断实施和完善。

但四个主体中，学生是弱势群体，其他三个是强势群体。

强势群体主导了制度的基本框架和内容，但弱势群体的博弈和反抗，又促使各主体对制度不断修改和完善。

下面，我们比较近年的助贷款具体方案，来作进一步的分
析。

从表2中，可以看出，我国的国家助学贷款方案是逐步完善的，制度也逐步趋于严密。

评价一项制度结构设计优劣，新制度经济学认为，取决于四个方面：一是产权明晰，二是交易成本低，三是游戏规范可操作，四是组织体系健全完善。

我们证贷款回收率。

在实施初期，鉴于实际操作上的困难，可采取商业借贷中最普遍也最易操作的分期付款方式，待相关条件成熟后再逐步过渡到前述形式。

三是国家应确定一些减免条款。

办理国家助学贷款的学生毕业后属以下情况之一者，可考虑减免贷款，如借款人毕业后主动要求去“老、少、边、穷”地区工作且工作一定年限以上者；借款人在还款期间，因意外伤害造成无工作能力的；借款人连续多年没有达到规定的最低生活标准的；借款人在还款期间工作过程中，为国家作出突出贡献的。

四是加大对违约贷款人的约束惩罚力度。

在公布黑名单的基础上，通过法律手段惩罚恶意违约学生，以保证制度实施的严肃性。

(四)克服路径依赖，寻求新的制度创新突破口
新制度经济学的一条重要原则是：制度变迁的路径具有依赖性。

其基本含义是制度变迁一旦走上了某一条基本路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，很难甚至根本无法扭转。

因此，制度创新，必须考虑制度的路径问题。

有时必须要从互补的方向上展开。

助学贷款亦然。

我们不妨寻求新的突破口，如积极推进生源地助学贷款业务。

在2004年国家出台的新的助学贷款方案中，已经提出了这一要求。

湖北、浙江、江苏、河北、辽宁等地也已经开展生源地助学贷款业务，不妨在这方面下些功夫。

其主要原因是搞生源地助学贷款，直接面对学生家长发放贷款，减少贷款偿还拖欠。

从我国国情出发，发展助学贷款的总体思路目前应该主要依靠农村信用社和各商业银行基层机构，以有固定住所的学生家长为承贷主体，直接面对学生家长授信放贷。

贷款合同列入子债父还的内容，并录入学生本人的身份证号和所在学校名称，以保证金融机构债权。

实行生源地财政贴息助学贷款，贷款发放采用担保、信用两种方式。

我国的国情与美、英等发达国家不同，中国有13亿人口，8亿多农民，经济发展水平比较低，青年学生经济上不独立，个人信用和征询系统还不健全。

搞生源地助学贷款一方面可以及时解决贫困生的入学困难，方便困难学生申请贷款，同时由于生源地学生的相对分散，也避免了就学地银行基层人手不足的矛盾。

另一方面，由于家庭居住地的相对固定，学生家长迁徙概率低，容易掌握借款学生家庭经济收入及其子女毕业去向，在我国个人信用征信系统尚未建立的情况下，能较好地起到防范和控制贷款风险的作用。

据《中国教育报》报道，2002年辽宁省开发了贫困县生源地国家助学贷款，当年就有3450名濒临失学的贫困学生获得了生源地国家助学贷款，贷款满足率在80％以上㈣。

另外，国家也可以采取建立助学贷款基金，仿效美国通过特殊的服务机构和贷款回收代理机构等形式，开放助学贷款二级市场来探索助学贷款的制度创新，推动我国的助学贷款发展进入一个新的阶段。