从制度绩效看我国高等学校助学贷款制度的选择和创新

从制度绩效看我国高等学校助学贷款制度的选择和创新

制度是规范和约束人们行为的规则。不同的社会和组织从不同的目的和要求出发，可以形成不同的制度形态。不同的制度演进和变迁有着相同的规律。高等学校助学贷款制度作为一种正式制度安排也遵循制度本身的规律。我国当前的高等学校助学贷款制度安排和实施虽然取得了一定的成效，但是存在着绩效低、成本大、制度设计方案有缺陷等问题，其解决的路径应当是：在价值取向上，要公平与效率兼顾；在变迁过程中，要高度重视社会文化心理在制度创新中的作用。同时，进一步完善制度方案设计，克服路径依赖，寻找新的突破口，以期实现制度的最佳绩效。

标签：高等学校；助学贷款；制度创新

我们的社会之所以能够正常有序地运转，是因为有着大量地约束和规范我们行为的制度。制度是一种涉及社会、政治和经济行为的规范和规则。“这些规范和规则，不仅对人们的行为选择产生影响，还通过各种行为选择招致的成本和净收益来影响人们的选择。”制度经济学家、诺贝尔奖金获得者诺思给制度下的定义是：“制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度构成了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励结构，决定了社会演进的方式。”我国著名经济学家林毅夫认为：“制度是管理特定行动模型和关系的一套行为规则。制度可以是正式的，也可以是非正式的。正式制度，如家庭、企业、工会、医院、大学、政府、货币、期货市场等。相反，价值、意识形态、风俗习惯等就是非正式的制度。”新制度经济学还认为，不同的社会组织从不同的目的和要求出发，可以形成内容和形式各不相同的制度形态，但是，不同制度形成和演进所遵循的原则、制度供给和需求所依赖的环境、变迁的目的和路径选择却遵循相同的规律。这也正是制度分析方法的价值之所在。高等学校助学贷款制度作为一种正式制度同样遵循制度本身发展和演进的规律。我国高等学校助学贷款制度自1999年6月实施以来已走过了五年多的历程。五年来这项制度实施的效果如何，制度实施过程中有什么困境，今后变迁的方向和目标选择又怎样，本文试图借助于制度分析的工具和方法作一探讨。

一、我国高等学校助学贷款制度绩效现状

(一)技术特征方面

从技术特征来看，我国高校助学贷款制度设计的知识积累、理论、社会心理准备等技术特征俱备，但是，具体的制度设计方案和内容等需进一步完善。高等学校助学贷款制度是目前世界各国普遍采用的一种资助高等学校学生完成学业的教育财政制度。国际上一般将这种制度分为两种类型：一类是由政府组织参与，承担全部或部分风险，并对学生借款人所支付的贷款成本或贷款利息进行补贴，专门对来自低收入或家境贫困的学生发放的国家政策性助学贷款。这类贷款虽然都称为国家政策性助学贷款，但各国的实施方案千差万别。如在贷款方式上，有的需要担保或抵押，有的不需要；在风险违约金和利息上，有的政府承担风险，

补贴利息，有的不承担风险，不补贴利息；在资金提供方式上，有的完全靠金融机构，有的靠政府提供基金；在还款期限上，有的时间长，有的时间短，长的可以在大学毕业后10年以上，短的则为4.6年；在还款方式上，有的采用学生毕业后按年或月随时间推进而增加还款额度的分期付款，有的按收人比例进行还款等等。另一类是指虽然不是由政府直接参与，但由政府指导，由金融机构对正在接受高等教育的学生或其直系亲属或法定监护人发放的一般性商业助学贷款。这类贷款一般按纯商业贷款的市场模式来运作。我国的高等学校助学贷款是属于第一类的国家政策性助学贷款。它是我国社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善普通高校学生资助政策体系，加大对普通高校经济困难学生资助力度所采用的一项措施和制度安排。其产生的直接社会需要是20世纪90年代，随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，计划经济体制下高等教育“统包统分”模式被打破，高等学校全面推行学生缴费上学，高等教育实行成本分担的机制，使得一部分家庭经济困难的学生出现了就学困难。这项制度自1999年6月，以国务院办公厅转发由中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的管理规定(试行)的通知》这个文件为标志，至今已走过五年历程。五年来，国家先后五次对助学贷款制度方案进行修订完善，实施范围最先由中国工商银行作为经办银行，在北京、上海、武汉、南京等8城市的高等学校试点，目前已推广到全国各地所有普通全日制高等学校。应该说在不长的时间内，这项制度推行的力度很大，范围很广，速度很快，效果也很明显，使一大批家庭经济贫困学生得以在高校顺利完成学业。

这项制度实施的基本理论基础源于高等教育成本分担理论和高等教育公平理论。高等教育成本分担理论是由美国教育家D．B．约翰斯通在1984年美国召开的“2000年议程”的一次会议上提出来的，很快成为高等教育收取学费补偿部分成本和实行学生贷款的理论基础。D．B．约翰斯通将成本分担的来源划分为四个部分：政府或纳税人、家长、学生、个人和机构捐赠者。约翰斯通之所以把家长和学生本人分别作为独立的成本分担的渠道，是因为学生分担和家长分担的理论和实践是完全不同的。家长分担成本的理论依据是在其经济能力承受范围内供经济尚未独立的孩子读书，分担形式是即时的支付学费；学生分担成本的理论依据在于受教育者个人能获得更高的经济和非经济收益，分担形式是延迟的支付学费，即上学时通过助学贷款支付学费，工作后偿还。因此，助学贷款实际上是受教育者本人分担部分教育成本的付费方式。教育公平问题是20世纪60年代以来国际上教育改革领域的重要论题，也是我国20世纪80年代以来教育改革的重要论题，教育公平问题既涉及公民教育权利的保障，也涉及社会教育资源的公正分配，还影响着现代教育改革和发展的方向。教育公平是指导当前世界各国政府制定教育政策的主要原则问题。国家政策性助学贷款是实践教育公平原则的一个重要体现。它不仅仅是给学生提供了一个教育机会平等的问题，更重要的是涉及公共教育资源的分配问题。贷款的倡导者认为来自较高收入家庭的学生最可能受益于高等教育的公共补贴，而这些补贴包含了中、低收入的纳税人向那些因接受高等教育而在未来获得高收入的人的利益转移。贷款能确保那些直接受益于高等教育的人最终偿还贷款，所以贷款比助学金等更为公平。贷款的倡导者还认为，与助学金相比，贷款制度对公共经费的压力较小。因此，贷款中的“暗补”成分越低，其延迟成本补偿作用和公平的效果就体现得越明显。与此同时，从世界各国的高等教育实践来看，助学贷款在大多数国家的公共政策议程、高等教育方面的