《行政法与行政诉讼法》第四讲 行政行为原理
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e.g. 行政立法的公开征求意见（《行政法规制 定程序条例》第十九条；《规章制定程序条例 》第十四、十五条）；行政处罚前的听证会（ 《行政处罚法》第四十二条）
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行政事实行为列举
行政指导：行政组织发布信息以引导或 者诱导个人或组织自愿地作为或者不作 为。
e.g. 2015年食品药品监管总局发布中秋月饼食品安全监 管提示： “消费者应增强防范意识，尽量在大中型超市、食品商 店等正规食品销售场所购买月饼，避免购买腐败变质、 颜色或味道异常、超过保质期、无保质期或来源不明的 月饼。购买后要按月饼的标签标注贮存条件进行保存。 月饼属于高糖、高脂食品，消费者需适量食用。”
Page 35
•看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程
最高院行政庭对行政诉讼法司法解释的释义：看能否直接 进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个 抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体 行政行为作为中介，才能进入执行过程。
法律效果：法律权利、义务的设定、变更或消 灭。
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行政事实行为列举
Page 13
行政事实行为列举
说明性行政事实行为：行政组织对 事实作出的说明或者对行为的理由 作出的解释。
e.g. 天津爆炸事件新闻发布会
Page 14
行政事实行为列举
告知性行政事实行为：行政组织告 知行政相对人或社会公众有关事项 的行政行为。
Page 31
具体/抽象行政行为区分的由来
修改后的《行政诉讼法》 第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机
关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向 人民法院提起诉讼。 第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列 事项提起的诉讼：（一)国防、外交等国家行为；(二)行政 法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的 决定、命令；(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、 任免等决定；(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行 为。
信息公开：行政组织依法公开政府信 息的行为。
e.g. 2008年《政府信息公开条例》
Page 20
行政事实行为辨析
行为是否是设定、变更或消灭法律权利与义务 的意思表示
事实行为完全可能有法律“后果”（不是“效果”），但 该后果不是由行政组织的意思促成的而是由法律规定的。 行政组织确认某个事实存在，本身不对权利或者义务的变 更产生相应的意思表示，但是这种行为与相关的法律结合 起来，就会对行为人的权利义务产生影响。
Page 5
10月7日，青岛市消费者权益保护委员会发出《关于 维护消费者合法权益的声明》，严厉谴责善德成烧烤 店恶意宰客的行为，指出将进一步畅通消费维权渠道， 维护好消费者的合法权益；积极强化经营者的自律意 识，引导经营者诚信经营；进一步加强对商品和服务 的监督，配合有关行政部门和行业组织对消费者关心 的消费领域开展监督检查，及时发布消费警示，避免 侵害消费者合法权益行为的发生。欢迎广大消费者和 游客对有关消费侵权行为进行投诉和监督。
Page 39
1998年2月10日，因重庆市垫江县桂溪镇北苑小区（以下 简称北苑小区）进行旧城改造，重庆市垫江县人民政府（ 以下简称垫江县政府）作出垫府发（1998）2号文件《关 于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通 知》，该文件详细规定了北苑小区范围内住户的房屋拆迁 事宜，包括拆迁时限及奖惩办法，拆迁房屋面积的计算办 法、优惠政策、拆迁组织管理等内容。一审原告认为该文 件所规定的补偿安置标准过低，不断向垫江县政府反映、 申诉。
Page 7
青岛市市场监督管理局、物价局和旅游局发出 《关于“善德成烧烤店宰客”处理情况的通报》， 对工作监管及问题处置过程中存在的疏漏，特别 是部门衔接、职责履行、工作态度等问题，认真 开展自查自纠，联合在全市范围内开展拉网式市 场秩序大检查。
当日，青岛市市北区市场监管局主要负责人被停 职检查，市政府有关部门对该区物价、旅游等部 门主要负责人进行诫勉谈话。
“通知是否属于具体行政行为因内容而异。若通知的内容 为单纯告知此前作出的行政决定内容，或重复引述行政合 同条款，对外不产生实际影响，不属于具体行政行为。若 通知同时具有针对特定相对人独立产生实际影响的内容， 应属具体行政行为。”
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行政事实行为合法要件
符合法定管辖权
e.g. 公安机关销毁假冒伪劣产品
界定“普遍约束力”
对象是否特定：统计后的可确定性（identifiable） 而非对象数量多少；对象发生变化的可能性
是否可以反复适用：有效期间内对某种行为模式 和法律后果是否不断地得到适用
区分整体与部分：在整体上充斥着抽象规则的文 件，如果有一部分内容是涉及特定相对人的，那 么，只要相对人针对该文件的这部分内容提起诉 讼，该文件即可构成可诉的具体行政行为。
进行的主要由民法调整的行为。
e.g. 购买办公用品、聘请建筑商修建办公大楼、招聘保 安、购买办公软件
经营行为：行政组织代表国家参与具有营利性的经 济行为。
e.g. 出租多余的办公用房、将食堂承包、设立国有企业、经 营国有财产（如土地）
服务行为：行政组织以私法方式实现公共服务
e.g. 政府补贴、国家助学贷款
第四讲 行政行为原理
©彭錞
2015年10月5日，有网 友爆料称，在青岛市乐 凌路“善德活海鲜烧烤 家常菜”吃饭时遇到宰 客事件，该网友称点菜 时已向老板确认过“海 捕大虾”是38元一份， 结果结账时变成是38元 一只，一盘虾要价1500 余元。当事人首先打110 向警察反映问题。
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接到报警后，辖区派出所民警来到店里，告诉用餐的 肖先生和朱先生，这事情他们管不了，因为属于价格 纠纷，不是他们的执法范围，建议找物价局。该网友 于是拨打物价局电话，物价局值班人员说太晚了，而 且是放假期间，让他们还是找警察协调解决。民警离 开后，肖、朱两人和店方僵持直到5日凌晨，肖先生 第二次报警后，双方被带到辖区辽宁路派出所。民警 出面协调，让肖、朱二人先把钱给人家。最后，当着 警察面，肖先生掏出800元给了店老板，南京朱先生 支付了2000元。
e.g.国务院办公厅关于2015年部分节假日 安排的通知
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行政事实行为列举
执行性行政事实行为：行政组织为 了帮助作出行政决定或实现一个已 经作出的行政决定而实施的行为。
e.g. 交通警察安装红绿灯；行政强制执 行（强制拆除违法建筑）
Page 16
行政事实行为列举
协商性行政事实行为：行政组织与行政 相对人或社会公众沟通、交流和相互商 量等行为。
Page 8
目录
什么是行政行为 狭义具体行政行为原理 行政行为理论反思
Page 9
什么是行政行为
教材定义：行政主体为规制行政关系，行 使职权，具有行政法意义的行为。
多重含义
Page 10
Page 11
行政事实行为
行政组织不具备行政法上意思表示的活动
意思表示（Willens Erklaerung/declaration of intent）：将企图发生一定法律效果的意思表示 于外部的行为。
符合法律的实体和程序规定
e.g. 2012年《行政强制法》第四十四条：对违法 的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应 当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行 政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆 除。
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Page 24
行政法律行为
e.g. 工伤认定：劳动行政部门依据法律的授权对职工因事 故伤害（或者患职业病）是否属于工伤或者视同工伤给予 定性的行政确认行为。
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行政事实行为辨析
e.g. 马光俊不服湖北省武汉市蔡甸区人民政府 侏儒街道办事处等地矿行政决定案（中国行政 审判案例(第3卷)第81号案例）
侏儒街道办事处等五被告共同制发《关于停止蔡甸区 国有洪北林场森林地带石材开采行为的通知》
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百度文库
行政私法行为的公法控制
公共目的 法律授权 预算控制 程序要求 司法监督
e.g. 国有土地使用权出让：检察院提起
公益行政诉讼
Page 28
行政公法行为分类
Page 29
具体 v. 抽象行政行为
区分的由来 区分的标准
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具体/抽象行政行为区分的由来
修改前的《行政诉讼法》 第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机 关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本 法向人民法院提起诉讼。 第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列 事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二） 行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束 力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的 奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决 的具体行政行为。
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区分具体/抽象行政行为 某地文化局发出通知要求市内一批娱乐场所每 隔两年进行一次年检 某地司法局规定从某日起70岁以上的律师不予 注册。 某市交通管理局发布公告对全市某类车辆在概 念某月某日进行一次年度登记审核。 某县城规定所有啤酒批发商必须只能经营本地 啤酒。
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区分具体/抽象行政行为
某县政府发布公告：禁止今年春节燃放烟 花爆竹。
某市城管局要求水果经营户张三随时清除 “门前三包”区域内的垃圾杂物。
某市《全市节约用水规定》要求千万吨以 上的用水大户当年必须减少10%的用水量。 所谓用水大户在当地实际上只有两家企业 。
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区分具体/抽象行政行为
重庆市垫江县桂溪镇北苑小区董永华等108户被拆迁户与 重庆市人民政府行政纠纷案
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青岛市物价局已责成市北区物价局根据《价格 法》等有关法律法规予以立案处理。6日晚， 青岛市北区区委宣传部官方微博发布消息称： 6日下午，市北区物价局作出行政处罚事先告 知书，对该烧烤店作出9万元罚款，并责令其 立即改正价格违法行为。该告知书已于6日下 午送达该店。同日，青岛市北区市场监督管理 局向该店发出责令停业整顿通知书，并于当日 送达。
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青岛市市北区善德成烧烤店宰客事件发生后,省委常 委、市委书记李群作出批示,市长张新起立即召集市 政府分管负责人和有关部门研究采取措施。10月6 日，青岛官方微博“青岛发布”表示：10月5日接 到游客投诉后，青岛市、市北区物价局及市北区其 他相关部门人员及时赶到该大排档进行现场检查。 经查，该大排档“提供的菜品虽有明码标价，但不 规范，并涉嫌误导消费者消费。”
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具体/抽象行政行为可诉性
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具体/抽象行政行为区分的标准
修改前《行政诉讼法》司法解释（1999）
第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“ 具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关 针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性 文件。
什么是“普遍约束力”？
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定义：行政组织及其工作人员以实现某 种法律效果为目的的意思表示。分为行政 私法行为和行政公法行为。 行政私法行为：行政组织实施的主要由 民法调整的法律行为 行政公法行为：行政组织实施的主要由 公法调整的法律行为
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行政私法行为列举
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行政私法行为列举 辅助行为：行政组织为了辅助其行政职能的实现而
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行政事实行为列举
行政调查：行政机关在做出一定行 政行为之前，收集有关信息资料的 行为。
e.g. 1996年《行政处罚法》（2009年修订）第三十 一条：行政机关发现公民、法人或者其他组织有 依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客 观、公正地调查，收集有关证据。
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行政事实行为列举
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同日，青岛市旅游局、青岛市工商行政管理局、青 岛市物价局、青岛市公安局联合发布了《关于进一 步治理规范旅游市场秩序的通告》，指出将“规范 旅游市场秩序，维护旅游消费者合法权益。对游客 投诉反映的问题，实行首问负责制，及时处置。对 涉及其他部门职责的，将及时协调办理，切实维护 广大游客和消费者的合法权益。对推诿扯皮、处置 不力的,将依法依纪予以问责。”
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行政事实行为列举
行政指导：行政组织发布信息以引导或 者诱导个人或组织自愿地作为或者不作 为。
e.g. 2015年食品药品监管总局发布中秋月饼食品安全监 管提示： “消费者应增强防范意识，尽量在大中型超市、食品商 店等正规食品销售场所购买月饼，避免购买腐败变质、 颜色或味道异常、超过保质期、无保质期或来源不明的 月饼。购买后要按月饼的标签标注贮存条件进行保存。 月饼属于高糖、高脂食品，消费者需适量食用。”
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•看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程
最高院行政庭对行政诉讼法司法解释的释义：看能否直接 进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个 抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体 行政行为作为中介，才能进入执行过程。
法律效果：法律权利、义务的设定、变更或消 灭。
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行政事实行为列举
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行政事实行为列举
说明性行政事实行为：行政组织对 事实作出的说明或者对行为的理由 作出的解释。
e.g. 天津爆炸事件新闻发布会
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行政事实行为列举
告知性行政事实行为：行政组织告 知行政相对人或社会公众有关事项 的行政行为。
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具体/抽象行政行为区分的由来
修改后的《行政诉讼法》 第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机
关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向 人民法院提起诉讼。 第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列 事项提起的诉讼：（一)国防、外交等国家行为；(二)行政 法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的 决定、命令；(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、 任免等决定；(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行 为。
信息公开：行政组织依法公开政府信 息的行为。
e.g. 2008年《政府信息公开条例》
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行政事实行为辨析
行为是否是设定、变更或消灭法律权利与义务 的意思表示
事实行为完全可能有法律“后果”（不是“效果”），但 该后果不是由行政组织的意思促成的而是由法律规定的。 行政组织确认某个事实存在，本身不对权利或者义务的变 更产生相应的意思表示，但是这种行为与相关的法律结合 起来，就会对行为人的权利义务产生影响。
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10月7日，青岛市消费者权益保护委员会发出《关于 维护消费者合法权益的声明》，严厉谴责善德成烧烤 店恶意宰客的行为，指出将进一步畅通消费维权渠道， 维护好消费者的合法权益；积极强化经营者的自律意 识，引导经营者诚信经营；进一步加强对商品和服务 的监督，配合有关行政部门和行业组织对消费者关心 的消费领域开展监督检查，及时发布消费警示，避免 侵害消费者合法权益行为的发生。欢迎广大消费者和 游客对有关消费侵权行为进行投诉和监督。
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1998年2月10日，因重庆市垫江县桂溪镇北苑小区（以下 简称北苑小区）进行旧城改造，重庆市垫江县人民政府（ 以下简称垫江县政府）作出垫府发（1998）2号文件《关 于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通 知》，该文件详细规定了北苑小区范围内住户的房屋拆迁 事宜，包括拆迁时限及奖惩办法，拆迁房屋面积的计算办 法、优惠政策、拆迁组织管理等内容。一审原告认为该文 件所规定的补偿安置标准过低，不断向垫江县政府反映、 申诉。
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青岛市市场监督管理局、物价局和旅游局发出 《关于“善德成烧烤店宰客”处理情况的通报》， 对工作监管及问题处置过程中存在的疏漏，特别 是部门衔接、职责履行、工作态度等问题，认真 开展自查自纠，联合在全市范围内开展拉网式市 场秩序大检查。
当日，青岛市市北区市场监管局主要负责人被停 职检查，市政府有关部门对该区物价、旅游等部 门主要负责人进行诫勉谈话。
“通知是否属于具体行政行为因内容而异。若通知的内容 为单纯告知此前作出的行政决定内容，或重复引述行政合 同条款，对外不产生实际影响，不属于具体行政行为。若 通知同时具有针对特定相对人独立产生实际影响的内容， 应属具体行政行为。”
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行政事实行为合法要件
符合法定管辖权
e.g. 公安机关销毁假冒伪劣产品
界定“普遍约束力”
对象是否特定：统计后的可确定性（identifiable） 而非对象数量多少；对象发生变化的可能性
是否可以反复适用：有效期间内对某种行为模式 和法律后果是否不断地得到适用
区分整体与部分：在整体上充斥着抽象规则的文 件，如果有一部分内容是涉及特定相对人的，那 么，只要相对人针对该文件的这部分内容提起诉 讼，该文件即可构成可诉的具体行政行为。
进行的主要由民法调整的行为。
e.g. 购买办公用品、聘请建筑商修建办公大楼、招聘保 安、购买办公软件
经营行为：行政组织代表国家参与具有营利性的经 济行为。
e.g. 出租多余的办公用房、将食堂承包、设立国有企业、经 营国有财产（如土地）
服务行为：行政组织以私法方式实现公共服务
e.g. 政府补贴、国家助学贷款
第四讲 行政行为原理
©彭錞
2015年10月5日，有网 友爆料称，在青岛市乐 凌路“善德活海鲜烧烤 家常菜”吃饭时遇到宰 客事件，该网友称点菜 时已向老板确认过“海 捕大虾”是38元一份， 结果结账时变成是38元 一只，一盘虾要价1500 余元。当事人首先打110 向警察反映问题。
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接到报警后，辖区派出所民警来到店里，告诉用餐的 肖先生和朱先生，这事情他们管不了，因为属于价格 纠纷，不是他们的执法范围，建议找物价局。该网友 于是拨打物价局电话，物价局值班人员说太晚了，而 且是放假期间，让他们还是找警察协调解决。民警离 开后，肖、朱两人和店方僵持直到5日凌晨，肖先生 第二次报警后，双方被带到辖区辽宁路派出所。民警 出面协调，让肖、朱二人先把钱给人家。最后，当着 警察面，肖先生掏出800元给了店老板，南京朱先生 支付了2000元。
e.g.国务院办公厅关于2015年部分节假日 安排的通知
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行政事实行为列举
执行性行政事实行为：行政组织为 了帮助作出行政决定或实现一个已 经作出的行政决定而实施的行为。
e.g. 交通警察安装红绿灯；行政强制执 行（强制拆除违法建筑）
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行政事实行为列举
协商性行政事实行为：行政组织与行政 相对人或社会公众沟通、交流和相互商 量等行为。
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什么是行政行为 狭义具体行政行为原理 行政行为理论反思
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什么是行政行为
教材定义：行政主体为规制行政关系，行 使职权，具有行政法意义的行为。
多重含义
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行政事实行为
行政组织不具备行政法上意思表示的活动
意思表示（Willens Erklaerung/declaration of intent）：将企图发生一定法律效果的意思表示 于外部的行为。
符合法律的实体和程序规定
e.g. 2012年《行政强制法》第四十四条：对违法 的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应 当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行 政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆 除。
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行政法律行为
e.g. 工伤认定：劳动行政部门依据法律的授权对职工因事 故伤害（或者患职业病）是否属于工伤或者视同工伤给予 定性的行政确认行为。
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行政事实行为辨析
e.g. 马光俊不服湖北省武汉市蔡甸区人民政府 侏儒街道办事处等地矿行政决定案（中国行政 审判案例(第3卷)第81号案例）
侏儒街道办事处等五被告共同制发《关于停止蔡甸区 国有洪北林场森林地带石材开采行为的通知》
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行政私法行为的公法控制
公共目的 法律授权 预算控制 程序要求 司法监督
e.g. 国有土地使用权出让：检察院提起
公益行政诉讼
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行政公法行为分类
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具体 v. 抽象行政行为
区分的由来 区分的标准
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具体/抽象行政行为区分的由来
修改前的《行政诉讼法》 第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机 关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本 法向人民法院提起诉讼。 第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列 事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二） 行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束 力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的 奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决 的具体行政行为。
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区分具体/抽象行政行为 某地文化局发出通知要求市内一批娱乐场所每 隔两年进行一次年检 某地司法局规定从某日起70岁以上的律师不予 注册。 某市交通管理局发布公告对全市某类车辆在概 念某月某日进行一次年度登记审核。 某县城规定所有啤酒批发商必须只能经营本地 啤酒。
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区分具体/抽象行政行为
某县政府发布公告：禁止今年春节燃放烟 花爆竹。
某市城管局要求水果经营户张三随时清除 “门前三包”区域内的垃圾杂物。
某市《全市节约用水规定》要求千万吨以 上的用水大户当年必须减少10%的用水量。 所谓用水大户在当地实际上只有两家企业 。
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区分具体/抽象行政行为
重庆市垫江县桂溪镇北苑小区董永华等108户被拆迁户与 重庆市人民政府行政纠纷案
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青岛市物价局已责成市北区物价局根据《价格 法》等有关法律法规予以立案处理。6日晚， 青岛市北区区委宣传部官方微博发布消息称： 6日下午，市北区物价局作出行政处罚事先告 知书，对该烧烤店作出9万元罚款，并责令其 立即改正价格违法行为。该告知书已于6日下 午送达该店。同日，青岛市北区市场监督管理 局向该店发出责令停业整顿通知书，并于当日 送达。
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青岛市市北区善德成烧烤店宰客事件发生后,省委常 委、市委书记李群作出批示,市长张新起立即召集市 政府分管负责人和有关部门研究采取措施。10月6 日，青岛官方微博“青岛发布”表示：10月5日接 到游客投诉后，青岛市、市北区物价局及市北区其 他相关部门人员及时赶到该大排档进行现场检查。 经查，该大排档“提供的菜品虽有明码标价，但不 规范，并涉嫌误导消费者消费。”
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具体/抽象行政行为可诉性
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具体/抽象行政行为区分的标准
修改前《行政诉讼法》司法解释（1999）
第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“ 具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关 针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性 文件。
什么是“普遍约束力”？
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定义：行政组织及其工作人员以实现某 种法律效果为目的的意思表示。分为行政 私法行为和行政公法行为。 行政私法行为：行政组织实施的主要由 民法调整的法律行为 行政公法行为：行政组织实施的主要由 公法调整的法律行为
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行政私法行为列举
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行政私法行为列举 辅助行为：行政组织为了辅助其行政职能的实现而
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行政事实行为列举
行政调查：行政机关在做出一定行 政行为之前，收集有关信息资料的 行为。
e.g. 1996年《行政处罚法》（2009年修订）第三十 一条：行政机关发现公民、法人或者其他组织有 依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客 观、公正地调查，收集有关证据。
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行政事实行为列举
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同日，青岛市旅游局、青岛市工商行政管理局、青 岛市物价局、青岛市公安局联合发布了《关于进一 步治理规范旅游市场秩序的通告》，指出将“规范 旅游市场秩序，维护旅游消费者合法权益。对游客 投诉反映的问题，实行首问负责制，及时处置。对 涉及其他部门职责的，将及时协调办理，切实维护 广大游客和消费者的合法权益。对推诿扯皮、处置 不力的,将依法依纪予以问责。”