水环境规划与管理-第5章-XXXX
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是通过签订责任书的形式，具体落实到地方 各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责 的行政管理制度。责任制是一种具体落实地方 各级政府和有关污染的单位对环境质量负责的 行政管理制度。一个区域、一个部门乃至一个 单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用 目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻 执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行 为规范，是责、权、利、义的有机结合，从而 使改善环境质量的任务能够得到层层分解落实， 达到既定的环境目标。
所以限期治理在实际操作中，政府的 协调起着重大的甚至是决定性的作用。最 主要的是解决资金问题。由此，限期治理 会导出两种结果：
从成功的方面看，通过政府给予重大支持，一 个城市可以通过该项制度治理一些重大污染源， 使环境得到明显改善。
而当治理面很广，政府财力又相对薄弱时，限 期治理就变得很困难，或见效一时而难以长期 维持。
手续问题。排污费收缴水平需要由国家级 环保部门的核准，并需要物价局的批准。 由此造成提高收费标准的程序过多，时间 过长，制约因素复杂的局面。从目前的情 况看，这一规定是不适当的。较好的方式 是国家制定下限，而提高的权力放在地方 人大。
就业问题。由于企业境况不佳，近年来收 缴难度加大。特别是我国城市就业问题凸 现后，政府担心由此加重企业负担，并进 而加剧就业问题。
4. 环境保护目标责任制
其核心是地方政府首长负责制，关键是纳 入政绩评价体系，甚至实行环境“一票否决”。
我国此类制度最早出现在计划生育领域。 20世纪80年代后期，中西部某些计划生育后进 省份为了扭转工作的被动局面，创造并推行了 该项制度，迫使地方党政首长重视计划生育工 作。90年代中期，我国环境保护到了必须全力 推进的时候，于是环境保护的目标责任制应运 而生。
如果市场和社会都不能承担的，政府 必须承担。
政府在三者中是掌舵人，而不 是划桨手。
2. 市场经济下环境管理制度的制定 需要遵循一些基本原则
（1）环境政策的制定必须高度重视经济效率
这里的效率具有双重含义。环境是一种 资源，排污行为实际上就是对资源的使用。 讲究效率意味着将治理作为一种投入，去追 求环境收益的最大化。防止一刀切，通过行 政命令，以搞运动的方式搞环境保护，避免 命令工程、首长工程。
从执行的情况看，最大的矛盾是地方政 府对发展速度的要求与配套投资的矛盾，其 结果是“三同时”让路。
3. 排污收费制度
这是国际上普遍采用的环境管理制 度，其目的不是为了增加财政收入，而 是给排污者一种激励，使其将排放控制 在一定的限度内。
我国于1982年开始实施。
排污费的三种形式
排污费：为污染物排放超过规定浓度而 支付的费用
3. 八项制度的改革与完善
（2）
从污染控制的目标范围看，八项 制度构成的体系也是高度不完整的， 最重大的问题是疏漏了面源污染，包 括生活污染、化肥污染、秸秆污染、 禽畜饲养业污染等。这些问题都是在 市场经济发展过程中管理制度不能跟 上的产物。
3. 八项制度的改革与完善
（3）
当前我国环境管理面临的最大挑战就 是建设和完善与社会主义市场经济相适应 的环境管理体系。
二、环境管理制度重新思考 与改革完善
1. 三项基本制度的重新思考 2. 后五项制度的重新思考 3. 八项制度的改革与完善
1. 三项基本制度的重新思考
（1）
政企不分，兴办污染企业和环境管理的 都是政府部门，裁判自己上场，这是环 境影响评价制度和“三同时”难以真正 实施的基本原因。
1. 三项基本制度的重新思考
超标排污费：在到达规定期限之后继续 超标排放的惩罚性收费
排污水费：用水单位和个人按用水量一 定比例支付的污水处理费用
排污收费制度的效果
理论上讲，如果排污收费对企业产 生的激励的力度适当，污染企业会自觉 地转向治理。
但大量研究表明：我国目前的排污 费没有起到这种激励作用。其中的原因 很多，但较为直接的是两方面。
环境影响评价制度执行过程的缺陷 (2)
政企不分的问题尚未从根本上得到解 决，开发者往往有强大的政府背景， 一些项目就是所谓的"首长工程"。当 这种现象发生时，依靠环境评价否决 某项工程是不现实的。
2. “三同时” 制度
它指的是要求环保设施与工程主体同时 设计、同时开工、同时投产。这项制度于 1972年提出，是我国最早的环境管理制度， 其目的也是防止新污染源的产生。
广义地说，与环境和自然资源保护 相关的政府部门很多，每一个部门都有 自己的相对完整的制度体系。
这里仅介绍环境保护系统的环境管 理制度。现行的环境管理制度共8项。
一、我国现行的环境管理制度
1.环境影响评价制度 2. “三同时”制度 3. 排污收费制度 4. 环境保护目标责任制 5. 城市环境综合整治定量考核 6. 排污许可证制度 7. 污染集中控制制度 8. 污染限期治理制度
另一方面，既然集中控制合理与否主要由治理 成本决定，企业又是治理费用的承担者，市场经济 条件下，企业是行为主体，是否参加集中治理，应 该是自主决定的。
集中治理面临的主要问题：
由于规模效益的作用，集中控制在成本 上较分散控制低，但问题在于前期投入 较大。所以，要推广集中治理，政府必 须在前期建设融资上给予强有力的支持。
（2）遵守谨慎原则
在涉及自然与文化遗产的延续和保 护时，经济发展、国土整治和建设规划 等应奉行谨慎原则。这一原则与生态价 值和文化价值的无法测知性有关。
效果评价
环境保护目标责任制推行以来，确实取得了 一定效果。
但该项制度的长期有效性是值得怀疑的。主 要原因是我国转型期社会特点决定政府需要应对 的挑战很多，继计划生育与环境保护之后，社会 治安、城市卫生、再就业等许多领域也实施了该 项制度或类似的首长负责制。随着其他领域目标 责任制的泛滥，环境保护目标责任制的威慑力是 有限的，并正进一步弱化。
问题与挑战
当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之趋势。 就环境保护相关领域而言，就与国家卫生城市、 精神文明、城市建设等方面的各种考核相互重叠。 以卫生城市考核指标为例，其中包括了环境保护 考核的所有重要指标。
这种情况使各级地方政府穷于应付，形式主 义泛滥，“经常性工作突击做，突击性工作经常 做”。这种自上而下的考核制度的前景如何，或 考核应如何改进，至少应加以探讨。
从环境管理角度看，还面临一些重大问 题。其中之一是，当一个地区确定了排污总 量并将排污许可分发下去后，新企业的进入 需要的排污许可如何得到满足。在行政管理 架构下，大概有这样几种思路：
按年度重新分配 将倒闭企业的配额分配给新企业 如果有企业通过治理节余了配额，将
节余分配给新企业。
以行政方式对排污许可实施再分配的主 要问题是无法调动企业治理污染的积极性。 很明显，如果企业通过大量投入减少了排污， 从而节约了许可。在行政方式下，这意味着 下一年其节余的部分会被无偿剥夺。这样的 结局是任何正常的企业管理者无法接受的， 于是其选择就是不进行治理。
第五章
水环境管理
环境管理的目标
协调环境与发展关系，使得：
环境政策有利于发展 发展方式有利于环境
环境管理要完成这个目标，需 要有完善的管理制度，以及与这些 制度相配套相适应的法律法规。
第一节 环境管理制度
一、我国现行的环境管理制度 二、环境管理制度重新思考与改革完善 三、市场经济下的环境管理体系
5. 城市环境综合整治定量考核
指通过实行定量考核，对城市政府在推行 城市环境综合整治中的活动予以管理和调 整的一项环境监督管理制度。 城市环境综合整治自1984年起在我国得到 广泛推行。
5. 城市环境Biblioteka Baidu合整治定量考核
这是国家环保部门用以考核各城市环 境保护业绩的一项制度。考核的内容很多， 包括社会经济、环境质量、环境建设和环 境管理等20多项指标。应该说，由主管部 门的这种考核能够对地方的环境保护工作 起到一定的促进作用。
排污收费的重新思考
排污费与超标排污费隐含的基本逻辑 是：承认一定浓度范围内排放的合理性， 对违规者收费，对违规不改者惩罚性收费。 之所以要承认许可范围内排放的合理性， 是因为企业为社会创造了就业机会和公共 收入。
但目前在国家实施污染物总量控制的 情况下，对此已有重新研究的必要。
4. 环境保护目标责任制
2. 后五项制度的重新思考
（1）
排污许可证和集中治理属于对前三项 的补充，使管理制度作为一个体系显得更 加完整。
目标责任制、定量考核、限期治理实 际上是由于己有制度的贯彻效果不理想而 对下级政府施压的做法。换言之，如果环 境管理体系真的很完善，这三项是可以不 要的。
2. 后五项制度的重新思考
（2）
6. 排污许可证制度
排污许可证制度是指凡是需要向环境排放各种 污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部 门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批 准后获得排污许可证后，方能向环境排放污染物 的制度。
1996年我国正式实行对12种主要污染物的总量 控制。
排污许可证制度的推行，意味着我国环境保 护开始从浓度管理向总量管理转变。
环境影响评价制度的关键:
纳入基本建设程序。未经环境保护 主管部门批准环境影响评价报告书的建 设项目，计划部门不办理设计任务书的 审批手续，土地部门不办理征地，银行 不予贷款。环境影响评价在基本建设程 序中具有非常重要的地位。
环境影响评价制度执行过程的缺陷 (1)
环境评价已经成为经济上有利可图的生意， 事实上存在着评价者对开发者的迎合，最主 要的评价者是环保局系统的单位，因此对这 种迎合缺乏遏制手段。加上环境评价本身往 往带有模糊性，因此难以阻遏对环境有重大 不利影响的项目上马。
分散条件下容易逃避治理责任。所以， 只有当环境监测和管理变得有效后，集 中治理才会成为企业的自觉行动。
8. 污染限期治理制度
限期治理，就是被指定的单位必须无条 件按期完成治理任务。但这种刚性仅仅体现 在确定了限期治理单位之后。在更高的层面 上，限期治理实际上是有条件的。如果某个 治理项目技术难度较大，或资金难以落实， 就不会列入限期治理项目。
三、 市场经济下的环境管理体系
1. 市场经济下的环境管理体系应该解决 的问题
如何实现政府、市场、社会三方面 机制的结合？如何能够将这三方面力量 有效整合？
三者的优先性：
市场能够做的，优先让市场承担，因 为在资源配置上市场是最具效率的， 不但能够解决问题，通常还能推动经 济发展。
在政府与社会之间，社会能够做的， 让社会承担，因为社会机制通常成本 较低，而且较为公平。
所以，在实施总量控制后，许可证制度 向可交易方向发展，是必然的选择。
7. 污染集中控制制度
其实集中控制不能算是一种“制度”，因为制 度一旦形成，被制度覆盖的所有企业必须参加集中 治理，但这不是一种合理的做法。其理由是，是否 应该实行集中治理，主要由治理成本决定，如果集 中治理合算，才应该实行集中治理，企业排污和基 础设施条件千差万别，显然应该根据具体情况决定。
即使出台了后五项制度，实施前三项 制度遇到的一些基本问题依然存在。包括 政府过度卷入经济事务、政企不分、低效 益对环境治理的拖累、就业与环境保护之 间的矛盾，都需要在更大的框架内予以解 决。
3. 八项制度的改革与完善
（1）
如果将八项制度看作完整的制度体系， 实际上是将政府置于单打独斗、包揽环境 事务的局面。而在市场经济体制下，环境 保护的责任应该是由市场、社会和政府三 方分担的。从这一立场看，现有的环境管 理体制事实上是计划经济的产物，对市场 经济严重不适应。
1. 环境影响评价制度
该项制度形成于1979年9月， 属于项目决策过程中的环境管理。 该项制度对新建项目实施环境评 价管理，目的在于防止产生新污 染源。
环境影响评价制度:
指对规划和建设项目实施后可能造 成的环境影响进行分析、预测和评 估，提出预防或者减轻不良环境影 响的对策和措施，进行跟踪监测的 方法与制度。
（2）
环境影响评价普遍存在走过场的现象，评 价机构成为企业的附属品。千篇一律讲好 话的评价报告，是这一制度的真实写照。 同时，环境评价水平普遍较低，没有环境 因子货币化定价和环境影响的投入产出分 析。
1. 三项基本制度的重新思考
（3）
排污收费水平过低，收费标准的调整过 程过于滞后，对企业排放的监督较为困 难，这些因素以及一些更为复杂的因素， 抑制了排污收费的作用。
所以限期治理在实际操作中，政府的 协调起着重大的甚至是决定性的作用。最 主要的是解决资金问题。由此，限期治理 会导出两种结果：
从成功的方面看，通过政府给予重大支持，一 个城市可以通过该项制度治理一些重大污染源， 使环境得到明显改善。
而当治理面很广，政府财力又相对薄弱时，限 期治理就变得很困难，或见效一时而难以长期 维持。
手续问题。排污费收缴水平需要由国家级 环保部门的核准，并需要物价局的批准。 由此造成提高收费标准的程序过多，时间 过长，制约因素复杂的局面。从目前的情 况看，这一规定是不适当的。较好的方式 是国家制定下限，而提高的权力放在地方 人大。
就业问题。由于企业境况不佳，近年来收 缴难度加大。特别是我国城市就业问题凸 现后，政府担心由此加重企业负担，并进 而加剧就业问题。
4. 环境保护目标责任制
其核心是地方政府首长负责制，关键是纳 入政绩评价体系，甚至实行环境“一票否决”。
我国此类制度最早出现在计划生育领域。 20世纪80年代后期，中西部某些计划生育后进 省份为了扭转工作的被动局面，创造并推行了 该项制度，迫使地方党政首长重视计划生育工 作。90年代中期，我国环境保护到了必须全力 推进的时候，于是环境保护的目标责任制应运 而生。
如果市场和社会都不能承担的，政府 必须承担。
政府在三者中是掌舵人，而不 是划桨手。
2. 市场经济下环境管理制度的制定 需要遵循一些基本原则
（1）环境政策的制定必须高度重视经济效率
这里的效率具有双重含义。环境是一种 资源，排污行为实际上就是对资源的使用。 讲究效率意味着将治理作为一种投入，去追 求环境收益的最大化。防止一刀切，通过行 政命令，以搞运动的方式搞环境保护，避免 命令工程、首长工程。
从执行的情况看，最大的矛盾是地方政 府对发展速度的要求与配套投资的矛盾，其 结果是“三同时”让路。
3. 排污收费制度
这是国际上普遍采用的环境管理制 度，其目的不是为了增加财政收入，而 是给排污者一种激励，使其将排放控制 在一定的限度内。
我国于1982年开始实施。
排污费的三种形式
排污费：为污染物排放超过规定浓度而 支付的费用
3. 八项制度的改革与完善
（2）
从污染控制的目标范围看，八项 制度构成的体系也是高度不完整的， 最重大的问题是疏漏了面源污染，包 括生活污染、化肥污染、秸秆污染、 禽畜饲养业污染等。这些问题都是在 市场经济发展过程中管理制度不能跟 上的产物。
3. 八项制度的改革与完善
（3）
当前我国环境管理面临的最大挑战就 是建设和完善与社会主义市场经济相适应 的环境管理体系。
二、环境管理制度重新思考 与改革完善
1. 三项基本制度的重新思考 2. 后五项制度的重新思考 3. 八项制度的改革与完善
1. 三项基本制度的重新思考
（1）
政企不分，兴办污染企业和环境管理的 都是政府部门，裁判自己上场，这是环 境影响评价制度和“三同时”难以真正 实施的基本原因。
1. 三项基本制度的重新思考
超标排污费：在到达规定期限之后继续 超标排放的惩罚性收费
排污水费：用水单位和个人按用水量一 定比例支付的污水处理费用
排污收费制度的效果
理论上讲，如果排污收费对企业产 生的激励的力度适当，污染企业会自觉 地转向治理。
但大量研究表明：我国目前的排污 费没有起到这种激励作用。其中的原因 很多，但较为直接的是两方面。
环境影响评价制度执行过程的缺陷 (2)
政企不分的问题尚未从根本上得到解 决，开发者往往有强大的政府背景， 一些项目就是所谓的"首长工程"。当 这种现象发生时，依靠环境评价否决 某项工程是不现实的。
2. “三同时” 制度
它指的是要求环保设施与工程主体同时 设计、同时开工、同时投产。这项制度于 1972年提出，是我国最早的环境管理制度， 其目的也是防止新污染源的产生。
广义地说，与环境和自然资源保护 相关的政府部门很多，每一个部门都有 自己的相对完整的制度体系。
这里仅介绍环境保护系统的环境管 理制度。现行的环境管理制度共8项。
一、我国现行的环境管理制度
1.环境影响评价制度 2. “三同时”制度 3. 排污收费制度 4. 环境保护目标责任制 5. 城市环境综合整治定量考核 6. 排污许可证制度 7. 污染集中控制制度 8. 污染限期治理制度
另一方面，既然集中控制合理与否主要由治理 成本决定，企业又是治理费用的承担者，市场经济 条件下，企业是行为主体，是否参加集中治理，应 该是自主决定的。
集中治理面临的主要问题：
由于规模效益的作用，集中控制在成本 上较分散控制低，但问题在于前期投入 较大。所以，要推广集中治理，政府必 须在前期建设融资上给予强有力的支持。
（2）遵守谨慎原则
在涉及自然与文化遗产的延续和保 护时，经济发展、国土整治和建设规划 等应奉行谨慎原则。这一原则与生态价 值和文化价值的无法测知性有关。
效果评价
环境保护目标责任制推行以来，确实取得了 一定效果。
但该项制度的长期有效性是值得怀疑的。主 要原因是我国转型期社会特点决定政府需要应对 的挑战很多，继计划生育与环境保护之后，社会 治安、城市卫生、再就业等许多领域也实施了该 项制度或类似的首长负责制。随着其他领域目标 责任制的泛滥，环境保护目标责任制的威慑力是 有限的，并正进一步弱化。
问题与挑战
当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之趋势。 就环境保护相关领域而言，就与国家卫生城市、 精神文明、城市建设等方面的各种考核相互重叠。 以卫生城市考核指标为例，其中包括了环境保护 考核的所有重要指标。
这种情况使各级地方政府穷于应付，形式主 义泛滥，“经常性工作突击做，突击性工作经常 做”。这种自上而下的考核制度的前景如何，或 考核应如何改进，至少应加以探讨。
从环境管理角度看，还面临一些重大问 题。其中之一是，当一个地区确定了排污总 量并将排污许可分发下去后，新企业的进入 需要的排污许可如何得到满足。在行政管理 架构下，大概有这样几种思路：
按年度重新分配 将倒闭企业的配额分配给新企业 如果有企业通过治理节余了配额，将
节余分配给新企业。
以行政方式对排污许可实施再分配的主 要问题是无法调动企业治理污染的积极性。 很明显，如果企业通过大量投入减少了排污， 从而节约了许可。在行政方式下，这意味着 下一年其节余的部分会被无偿剥夺。这样的 结局是任何正常的企业管理者无法接受的， 于是其选择就是不进行治理。
第五章
水环境管理
环境管理的目标
协调环境与发展关系，使得：
环境政策有利于发展 发展方式有利于环境
环境管理要完成这个目标，需 要有完善的管理制度，以及与这些 制度相配套相适应的法律法规。
第一节 环境管理制度
一、我国现行的环境管理制度 二、环境管理制度重新思考与改革完善 三、市场经济下的环境管理体系
5. 城市环境综合整治定量考核
指通过实行定量考核，对城市政府在推行 城市环境综合整治中的活动予以管理和调 整的一项环境监督管理制度。 城市环境综合整治自1984年起在我国得到 广泛推行。
5. 城市环境Biblioteka Baidu合整治定量考核
这是国家环保部门用以考核各城市环 境保护业绩的一项制度。考核的内容很多， 包括社会经济、环境质量、环境建设和环 境管理等20多项指标。应该说，由主管部 门的这种考核能够对地方的环境保护工作 起到一定的促进作用。
排污收费的重新思考
排污费与超标排污费隐含的基本逻辑 是：承认一定浓度范围内排放的合理性， 对违规者收费，对违规不改者惩罚性收费。 之所以要承认许可范围内排放的合理性， 是因为企业为社会创造了就业机会和公共 收入。
但目前在国家实施污染物总量控制的 情况下，对此已有重新研究的必要。
4. 环境保护目标责任制
2. 后五项制度的重新思考
（1）
排污许可证和集中治理属于对前三项 的补充，使管理制度作为一个体系显得更 加完整。
目标责任制、定量考核、限期治理实 际上是由于己有制度的贯彻效果不理想而 对下级政府施压的做法。换言之，如果环 境管理体系真的很完善，这三项是可以不 要的。
2. 后五项制度的重新思考
（2）
6. 排污许可证制度
排污许可证制度是指凡是需要向环境排放各种 污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部 门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批 准后获得排污许可证后，方能向环境排放污染物 的制度。
1996年我国正式实行对12种主要污染物的总量 控制。
排污许可证制度的推行，意味着我国环境保 护开始从浓度管理向总量管理转变。
环境影响评价制度的关键:
纳入基本建设程序。未经环境保护 主管部门批准环境影响评价报告书的建 设项目，计划部门不办理设计任务书的 审批手续，土地部门不办理征地，银行 不予贷款。环境影响评价在基本建设程 序中具有非常重要的地位。
环境影响评价制度执行过程的缺陷 (1)
环境评价已经成为经济上有利可图的生意， 事实上存在着评价者对开发者的迎合，最主 要的评价者是环保局系统的单位，因此对这 种迎合缺乏遏制手段。加上环境评价本身往 往带有模糊性，因此难以阻遏对环境有重大 不利影响的项目上马。
分散条件下容易逃避治理责任。所以， 只有当环境监测和管理变得有效后，集 中治理才会成为企业的自觉行动。
8. 污染限期治理制度
限期治理，就是被指定的单位必须无条 件按期完成治理任务。但这种刚性仅仅体现 在确定了限期治理单位之后。在更高的层面 上，限期治理实际上是有条件的。如果某个 治理项目技术难度较大，或资金难以落实， 就不会列入限期治理项目。
三、 市场经济下的环境管理体系
1. 市场经济下的环境管理体系应该解决 的问题
如何实现政府、市场、社会三方面 机制的结合？如何能够将这三方面力量 有效整合？
三者的优先性：
市场能够做的，优先让市场承担，因 为在资源配置上市场是最具效率的， 不但能够解决问题，通常还能推动经 济发展。
在政府与社会之间，社会能够做的， 让社会承担，因为社会机制通常成本 较低，而且较为公平。
所以，在实施总量控制后，许可证制度 向可交易方向发展，是必然的选择。
7. 污染集中控制制度
其实集中控制不能算是一种“制度”，因为制 度一旦形成，被制度覆盖的所有企业必须参加集中 治理，但这不是一种合理的做法。其理由是，是否 应该实行集中治理，主要由治理成本决定，如果集 中治理合算，才应该实行集中治理，企业排污和基 础设施条件千差万别，显然应该根据具体情况决定。
即使出台了后五项制度，实施前三项 制度遇到的一些基本问题依然存在。包括 政府过度卷入经济事务、政企不分、低效 益对环境治理的拖累、就业与环境保护之 间的矛盾，都需要在更大的框架内予以解 决。
3. 八项制度的改革与完善
（1）
如果将八项制度看作完整的制度体系， 实际上是将政府置于单打独斗、包揽环境 事务的局面。而在市场经济体制下，环境 保护的责任应该是由市场、社会和政府三 方分担的。从这一立场看，现有的环境管 理体制事实上是计划经济的产物，对市场 经济严重不适应。
1. 环境影响评价制度
该项制度形成于1979年9月， 属于项目决策过程中的环境管理。 该项制度对新建项目实施环境评 价管理，目的在于防止产生新污 染源。
环境影响评价制度:
指对规划和建设项目实施后可能造 成的环境影响进行分析、预测和评 估，提出预防或者减轻不良环境影 响的对策和措施，进行跟踪监测的 方法与制度。
（2）
环境影响评价普遍存在走过场的现象，评 价机构成为企业的附属品。千篇一律讲好 话的评价报告，是这一制度的真实写照。 同时，环境评价水平普遍较低，没有环境 因子货币化定价和环境影响的投入产出分 析。
1. 三项基本制度的重新思考
（3）
排污收费水平过低，收费标准的调整过 程过于滞后，对企业排放的监督较为困 难，这些因素以及一些更为复杂的因素， 抑制了排污收费的作用。