环境经济政策概论
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环境经济政策概论
一、污染控制政策设计 二、有效率的污染水平 三、环境经济政策的一般形式 四、环境经济政策的类型 五、中国的环境经济政策
一、污染控制政策设计
1、三种思路 （1）指令/法规控制或直接管制方法 （2）以市场为基础的经济刺激方法
这两种思路需要不同程度的政府干预。政府控制污染的 政策工具可以分为三大类：
排污标准、排污费（环境税）和排污权交易。 （3）产权交易——不需要政府干预：让市场自己达到最优。
1960年科斯强调了产权和排污者-受害者之间讨价还价对 解决污染问题的重要性。
在资源产权的保障的前提下，应当由排污者和该污染的 受害者谈判，通过贿赂或补偿来自行解决污染问题。
但存在竞争不完全、交易费用过高、产权或受害主体不 明确、恐吓行为等限制。
排污权交易是管制当局制定总排污量上限，按此上限发放 排污许可，排污许可可以在市场上买卖。排污权交易的想法是 由J. H. Dales于1968年首先提出的。
3、污染控制经济手段的三种激励机制：
（1）直接改变价格或成本水平，如产品收费是对产品收费， 排污收费是对生产过程收费； （2）通过财政手段间接改变价格或成本，如通过财政补贴、 低息贷款或其他财政刺激（如加速折旧）促进环保技术的 发展和环保政策的执行； （3）市场发育和市场支持，市场发育一般是通过改变立法 和管制实现的，如排污权交易、配额拍卖等，通常把公共或 半公共机构负起稳定市场价格的责任称为市场支持。
污染控制；自然保护；资源利用；流域、区域环境综合管理； 国际和全球环境问题；生产和消费。
五、中国的环境经济政策
在横向上，有三个领域： （1）环境污染防治；（2）农村生态和生物多样性保护； （3）自然资源的合理开发与利用。
在纵向上，有五个层次： （1）中国共产党制定的有关方针和政策、宪法规定的原则； （2）全国人民代表大会制定和颁布的国家法律； （3）国务院制定和颁布的行政规章； （4）国务院所属部委制定和颁布的规章和政策； （5）地方人民代表大会和人民政府制定和发布的法规和政策。
2、环境经济政策的理论渊源
排污收费制度的理论渊源是福利经济学的庇古税—— 私人成本与社会成本的差距。
产权交易制度的理论渊源是产权经济学中的科斯定理 ——社会成本的根源——谈判是科斯定理在污染控制或环 境管理中应用的第一种形式。
排污权交易制度也是科斯定理在污染控制中的第二种 应用形式，并且是一种比较典型的形式。
排污权交易：排污者可以将政府发放的排污权自由交易的制 度。排污权初始发放的数量和方法是管理者根据环境保护的目标 制定的，排污权一旦发放即可按照规则自由交换。
押金返还制度：对有污染环境潜在可能性的产品先交纳预付 金，如果产品使用后交还到规定的收集点从而避免了污染，就向 使用者退还预付金。
现实生活中，污染控制手段的具体形式五花八门，不胜枚举。 这些经济手段所适用的领域主要包括6个方面：
实际上，排污标准和排污收费制度也都包含了产权的 概念。
排污标准是目前世界上使用最广泛的污染管制方法，是由 管制部门并依法强制实施的每一污染源特定污染物排放的最高 限度。排污标准通常与惩罚相联系，超过标准排污者将受到惩 罚。
排污标准难以达到最优排污量，完全利用市场的科斯定理 只能在极端条件下达到最优。
二、有效率的污染水平
1、最优外部效应 社会的目的是使总效益与总成本之差最大。
下图中，最优经济活动水平为Q*，面积A是社会净收益 最优水平，B是最优外部效应是面积Q0YQ*。
成 本 或X 效 益
MNPB
A
Y D
MEC
B
C
经济活动水平
O
Q0
Q*
Q‘
ห้องสมุดไป่ตู้
图 最优外部效应
2、成本有效配置 决定环境容量有效利用（或者污染物有效排放水平）的两项关 键因素是边际治理成本和边际损害成本（如下图）。 理想的排放水平和治理水平是在E*点，称为有效率的污染水平， 此时，边际治理成本等于边际损害成本，社会总成本最小，资 源实现有效率的配置。
费等；
⑤罚款制度，包括违法罚款、违约罚款等； ⑥金融手段，包括软贷款、贴息贷款、优惠贷款、商业贷款、
环境基金等； ⑦财政手段，包括财政拔款、赠款、部门基金、专项基金等；
⑧责任赔偿，包括法律责任赔偿、环境资源损害责任赔偿、保险 赔偿等；
⑨证券与押金制度，包括环境待业证券、废物处理证券、押金、 股票等；
很多经济学家主张用政府引导的经济机制来达到最优排污 水平——庇古税（排污收费）和排污权交易。
征收污染税的想法是英国经济学家Arthur C. Pigou最先提出 的，1920年他在《福利经济学》中建议，应当根据污染造成的 危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本与社会成本之间的 差距，使二者相等。其特点是对排污者而不是受害者征税。
成
本
MEC
MAC
O
E’
E*
E’‘
污染排放水平
图 有效率的污染水平
3、污染者付费原则
环境经济政策的目标是纠正环境问题的外部不经济性，使 外部费用内部化，这一思想的具体体现就是“污染者付费原则” （Polluter Pays Principle）。
1972年，经济合作与发展组织（OECD）向成员国推荐了 这一原则，其定义是“污染者应该承担由政府决定的控制污染措 施的费用，以保证环境处于可接受的状态。换言之，在其生产 过程或消费过程产生污染的产品或服务的成本中，应当包括这 些控制污染措施的费用。”
狭义的环境经济政策：由国家行政主管部门制定的环境 经济政策，即上面第3、4层次的内容。
我国现行的环境经济政策 根据政策执行部门来划分，我国现行的环境经济政策共有3
大类23种： 第一类，由环保部门执行的政策，分为以经济手段为主的政
策（排污收费）、经济手段与标准规定相结合的政策（排污许可 证和“三同时”制度）、拟议中的政策（生态环境补偿费），即
①排污收费，②排污权交易（在排污申报登记和排污许可证的基 础上），③“三同时制度”，④生态环境补偿费。
第二类，由产业部门执行的政策，即⑤矿产资源补偿费，
⑥土地损失补偿费，⑦城建环保投资，⑧废物回收利用，⑨育林 费，⑩林业基金，（11）林业造林专项基金，（12）造林、育林 优惠贷款。
第三类，由综合管理部门执行的政策，即（13）城镇土地使 用税，（14）耕地占用税，（54）城乡维护建设税，（16）资源 税，（17）资源综合利用，（18）综合利用利润留成环保投资， （19）企业更新改造环保投资，（20）清洁生产，（21）环保产 业，（22）有益于环境的财政税收政策，（23）银行环境保护贷 款。
⑩国际补偿制度。
排污费：针对排污者向空气、水、土壤排放废弃物或产生噪 音而征收的费，其数额与排放废弃物的数量、质量及对环境造成 的损失有关。
使用者收费：对使用者征收的费，与污染治理成本、废弃物 收集处理费用、行政费用等有关,而与污染对环境造成的损害无关。
产品收费：对某些产品征收的费，这些产品的生产或消费或 废弃对环境造成了危害,其费率与部位产品对环境造成的危害有关。
建立市场型的环境经济政策主要通过“看不见的手”即市场 机制本身来解决环境问题。其基本思想是1960年科斯在“社会成 本问题”一文中提出的“科斯定理”，因此又称为科斯手段。
两种手段的比较： 这两类环境经济政策的共同之处在于都是为了使外部成本内部化，都允
许经济人为了实现环境目标，通过费用效益的比较，选择一种最优方案，但 两类政策手段的实施途径和效果是不同的，主要表现在： （1）庇古手段多依赖于政府，如政府对环境问题及其重要性的认识以及掌握 的信息信息；科斯手段更多地依赖市场机制。如果不存在“政策失效”，两种手 段都可以。但如果出现政府“寻租”的情况，科斯手段比庇古手段更有效。 （2）庇古手段需要政府实施收费或补贴，管理成本较大；而科斯手段需要政 府界定产权，在产权制度不健全，污染者数量比较多的情况下，环境资源的产 权界定比较困难，企业间交易成本较大，使科斯手段效率降低。 （3）实施庇古手段，除了使社会获得环境效益外，还可使政府获得经济收 益，例如，在中国，排污收费一直是环保部门筹措资金的手段；科斯手段则 一般只获得环境效益。 （4）庇古手段一般不提供刺激，因为费率或税率一般是固定的，并经常低 于治理污染的边际成本，由于对所有的厂商标准一样，造成厂商之间的不公 平；科斯手段一般能刺激厂商采取措施改进生产设备，减少排污。 （5）如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税负和税收，实施庇 古税可能导致另外一些外部性，如有些人为获得赔偿，搬到排放烟雾的工厂 附近居住，或在工厂周围开放洗衣店，人为增加排放烟雾的社会成本，因而 带来排污税（费）的增加。
根据如何发挥市场在解决环境问题上的作用，环境经济政 策分为“调节市场”和“建立市场”两类。
“建立市场”包括收取门票、明晰产权、可交易的许可证、 国际补偿体制等。
“调节市场机制”是利用现有的市场来实施环境管理，例如征 收各种环境税费、取消对环境有害的补贴、建立抵押金制度等。
调节市场型的环境经济政策主要是通过“看得见的手”即政府 干预来解决环境问题，其核心思想是由政府给外部不经济性确定 一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费 用。由于最先提出这一思想的人是英国经济学家庇古，所以这 类环境经济政策又称为庇古手段。
1972年提出上述原则时，OECD允许国家财政对一些例外情 况的污染控制给予财政补贴或优惠政策。1974年，OECD在提出 执行污染者付费原则的建议时，要求各成员国不应该通过补贴或 税收优惠来帮助污染者承担污染控制费用。因此，污染者付费原 则可以被解释为“非补贴规定”，即污染者应当承担污染控制的全 部费用。
四、环境经济政策的类型 到目前为止，世界各国环境经济政策经常采用的经济手段主
要有10类： ①明晰产权，包括所有权、使用权和开发权等；
②建立市场，包括可交易的排污许可证、可交易的环境股票等； ③税收手段，包括污染税、产品税、出口税、进口税、资源税、
税率差、免税等； ④收费制度，包括排污费、使用者费、资源（生态环境）补偿
除了OECD提出的污染者付费原则外，还有一种由环境经济 学家所倡导的广义的污染者付费原则，在这种广义的形式中，当 污染者利用环境处理生产过程中产生的废弃物时，环境被看作是 由污染者使用的资源，因此，污染者应支付其资源使用中产生的 全部社会费用，这些费用不仅包括污染削减费用，而且还包括由
三、环境经济政策的一般形式
一、污染控制政策设计 二、有效率的污染水平 三、环境经济政策的一般形式 四、环境经济政策的类型 五、中国的环境经济政策
一、污染控制政策设计
1、三种思路 （1）指令/法规控制或直接管制方法 （2）以市场为基础的经济刺激方法
这两种思路需要不同程度的政府干预。政府控制污染的 政策工具可以分为三大类：
排污标准、排污费（环境税）和排污权交易。 （3）产权交易——不需要政府干预：让市场自己达到最优。
1960年科斯强调了产权和排污者-受害者之间讨价还价对 解决污染问题的重要性。
在资源产权的保障的前提下，应当由排污者和该污染的 受害者谈判，通过贿赂或补偿来自行解决污染问题。
但存在竞争不完全、交易费用过高、产权或受害主体不 明确、恐吓行为等限制。
排污权交易是管制当局制定总排污量上限，按此上限发放 排污许可，排污许可可以在市场上买卖。排污权交易的想法是 由J. H. Dales于1968年首先提出的。
3、污染控制经济手段的三种激励机制：
（1）直接改变价格或成本水平，如产品收费是对产品收费， 排污收费是对生产过程收费； （2）通过财政手段间接改变价格或成本，如通过财政补贴、 低息贷款或其他财政刺激（如加速折旧）促进环保技术的 发展和环保政策的执行； （3）市场发育和市场支持，市场发育一般是通过改变立法 和管制实现的，如排污权交易、配额拍卖等，通常把公共或 半公共机构负起稳定市场价格的责任称为市场支持。
污染控制；自然保护；资源利用；流域、区域环境综合管理； 国际和全球环境问题；生产和消费。
五、中国的环境经济政策
在横向上，有三个领域： （1）环境污染防治；（2）农村生态和生物多样性保护； （3）自然资源的合理开发与利用。
在纵向上，有五个层次： （1）中国共产党制定的有关方针和政策、宪法规定的原则； （2）全国人民代表大会制定和颁布的国家法律； （3）国务院制定和颁布的行政规章； （4）国务院所属部委制定和颁布的规章和政策； （5）地方人民代表大会和人民政府制定和发布的法规和政策。
2、环境经济政策的理论渊源
排污收费制度的理论渊源是福利经济学的庇古税—— 私人成本与社会成本的差距。
产权交易制度的理论渊源是产权经济学中的科斯定理 ——社会成本的根源——谈判是科斯定理在污染控制或环 境管理中应用的第一种形式。
排污权交易制度也是科斯定理在污染控制中的第二种 应用形式，并且是一种比较典型的形式。
排污权交易：排污者可以将政府发放的排污权自由交易的制 度。排污权初始发放的数量和方法是管理者根据环境保护的目标 制定的，排污权一旦发放即可按照规则自由交换。
押金返还制度：对有污染环境潜在可能性的产品先交纳预付 金，如果产品使用后交还到规定的收集点从而避免了污染，就向 使用者退还预付金。
现实生活中，污染控制手段的具体形式五花八门，不胜枚举。 这些经济手段所适用的领域主要包括6个方面：
实际上，排污标准和排污收费制度也都包含了产权的 概念。
排污标准是目前世界上使用最广泛的污染管制方法，是由 管制部门并依法强制实施的每一污染源特定污染物排放的最高 限度。排污标准通常与惩罚相联系，超过标准排污者将受到惩 罚。
排污标准难以达到最优排污量，完全利用市场的科斯定理 只能在极端条件下达到最优。
二、有效率的污染水平
1、最优外部效应 社会的目的是使总效益与总成本之差最大。
下图中，最优经济活动水平为Q*，面积A是社会净收益 最优水平，B是最优外部效应是面积Q0YQ*。
成 本 或X 效 益
MNPB
A
Y D
MEC
B
C
经济活动水平
O
Q0
Q*
Q‘
ห้องสมุดไป่ตู้
图 最优外部效应
2、成本有效配置 决定环境容量有效利用（或者污染物有效排放水平）的两项关 键因素是边际治理成本和边际损害成本（如下图）。 理想的排放水平和治理水平是在E*点，称为有效率的污染水平， 此时，边际治理成本等于边际损害成本，社会总成本最小，资 源实现有效率的配置。
费等；
⑤罚款制度，包括违法罚款、违约罚款等； ⑥金融手段，包括软贷款、贴息贷款、优惠贷款、商业贷款、
环境基金等； ⑦财政手段，包括财政拔款、赠款、部门基金、专项基金等；
⑧责任赔偿，包括法律责任赔偿、环境资源损害责任赔偿、保险 赔偿等；
⑨证券与押金制度，包括环境待业证券、废物处理证券、押金、 股票等；
很多经济学家主张用政府引导的经济机制来达到最优排污 水平——庇古税（排污收费）和排污权交易。
征收污染税的想法是英国经济学家Arthur C. Pigou最先提出 的，1920年他在《福利经济学》中建议，应当根据污染造成的 危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本与社会成本之间的 差距，使二者相等。其特点是对排污者而不是受害者征税。
成
本
MEC
MAC
O
E’
E*
E’‘
污染排放水平
图 有效率的污染水平
3、污染者付费原则
环境经济政策的目标是纠正环境问题的外部不经济性，使 外部费用内部化，这一思想的具体体现就是“污染者付费原则” （Polluter Pays Principle）。
1972年，经济合作与发展组织（OECD）向成员国推荐了 这一原则，其定义是“污染者应该承担由政府决定的控制污染措 施的费用，以保证环境处于可接受的状态。换言之，在其生产 过程或消费过程产生污染的产品或服务的成本中，应当包括这 些控制污染措施的费用。”
狭义的环境经济政策：由国家行政主管部门制定的环境 经济政策，即上面第3、4层次的内容。
我国现行的环境经济政策 根据政策执行部门来划分，我国现行的环境经济政策共有3
大类23种： 第一类，由环保部门执行的政策，分为以经济手段为主的政
策（排污收费）、经济手段与标准规定相结合的政策（排污许可 证和“三同时”制度）、拟议中的政策（生态环境补偿费），即
①排污收费，②排污权交易（在排污申报登记和排污许可证的基 础上），③“三同时制度”，④生态环境补偿费。
第二类，由产业部门执行的政策，即⑤矿产资源补偿费，
⑥土地损失补偿费，⑦城建环保投资，⑧废物回收利用，⑨育林 费，⑩林业基金，（11）林业造林专项基金，（12）造林、育林 优惠贷款。
第三类，由综合管理部门执行的政策，即（13）城镇土地使 用税，（14）耕地占用税，（54）城乡维护建设税，（16）资源 税，（17）资源综合利用，（18）综合利用利润留成环保投资， （19）企业更新改造环保投资，（20）清洁生产，（21）环保产 业，（22）有益于环境的财政税收政策，（23）银行环境保护贷 款。
⑩国际补偿制度。
排污费：针对排污者向空气、水、土壤排放废弃物或产生噪 音而征收的费，其数额与排放废弃物的数量、质量及对环境造成 的损失有关。
使用者收费：对使用者征收的费，与污染治理成本、废弃物 收集处理费用、行政费用等有关,而与污染对环境造成的损害无关。
产品收费：对某些产品征收的费，这些产品的生产或消费或 废弃对环境造成了危害,其费率与部位产品对环境造成的危害有关。
建立市场型的环境经济政策主要通过“看不见的手”即市场 机制本身来解决环境问题。其基本思想是1960年科斯在“社会成 本问题”一文中提出的“科斯定理”，因此又称为科斯手段。
两种手段的比较： 这两类环境经济政策的共同之处在于都是为了使外部成本内部化，都允
许经济人为了实现环境目标，通过费用效益的比较，选择一种最优方案，但 两类政策手段的实施途径和效果是不同的，主要表现在： （1）庇古手段多依赖于政府，如政府对环境问题及其重要性的认识以及掌握 的信息信息；科斯手段更多地依赖市场机制。如果不存在“政策失效”，两种手 段都可以。但如果出现政府“寻租”的情况，科斯手段比庇古手段更有效。 （2）庇古手段需要政府实施收费或补贴，管理成本较大；而科斯手段需要政 府界定产权，在产权制度不健全，污染者数量比较多的情况下，环境资源的产 权界定比较困难，企业间交易成本较大，使科斯手段效率降低。 （3）实施庇古手段，除了使社会获得环境效益外，还可使政府获得经济收 益，例如，在中国，排污收费一直是环保部门筹措资金的手段；科斯手段则 一般只获得环境效益。 （4）庇古手段一般不提供刺激，因为费率或税率一般是固定的，并经常低 于治理污染的边际成本，由于对所有的厂商标准一样，造成厂商之间的不公 平；科斯手段一般能刺激厂商采取措施改进生产设备，减少排污。 （5）如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税负和税收，实施庇 古税可能导致另外一些外部性，如有些人为获得赔偿，搬到排放烟雾的工厂 附近居住，或在工厂周围开放洗衣店，人为增加排放烟雾的社会成本，因而 带来排污税（费）的增加。
根据如何发挥市场在解决环境问题上的作用，环境经济政 策分为“调节市场”和“建立市场”两类。
“建立市场”包括收取门票、明晰产权、可交易的许可证、 国际补偿体制等。
“调节市场机制”是利用现有的市场来实施环境管理，例如征 收各种环境税费、取消对环境有害的补贴、建立抵押金制度等。
调节市场型的环境经济政策主要是通过“看得见的手”即政府 干预来解决环境问题，其核心思想是由政府给外部不经济性确定 一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费 用。由于最先提出这一思想的人是英国经济学家庇古，所以这 类环境经济政策又称为庇古手段。
1972年提出上述原则时，OECD允许国家财政对一些例外情 况的污染控制给予财政补贴或优惠政策。1974年，OECD在提出 执行污染者付费原则的建议时，要求各成员国不应该通过补贴或 税收优惠来帮助污染者承担污染控制费用。因此，污染者付费原 则可以被解释为“非补贴规定”，即污染者应当承担污染控制的全 部费用。
四、环境经济政策的类型 到目前为止，世界各国环境经济政策经常采用的经济手段主
要有10类： ①明晰产权，包括所有权、使用权和开发权等；
②建立市场，包括可交易的排污许可证、可交易的环境股票等； ③税收手段，包括污染税、产品税、出口税、进口税、资源税、
税率差、免税等； ④收费制度，包括排污费、使用者费、资源（生态环境）补偿
除了OECD提出的污染者付费原则外，还有一种由环境经济 学家所倡导的广义的污染者付费原则，在这种广义的形式中，当 污染者利用环境处理生产过程中产生的废弃物时，环境被看作是 由污染者使用的资源，因此，污染者应支付其资源使用中产生的 全部社会费用，这些费用不仅包括污染削减费用，而且还包括由
三、环境经济政策的一般形式