浅析建立横向财政转移支付制度

浅析建立横向财政转移支付制度

作者：徐丽娟

来源：《时代金融》2015年第24期

【摘要】在研究我国现有财政转移支付制度的基础上，分析建立横向财政转移支付制度的重要性、必要性、必然性和可行性，就现行体制下我国建立横向财政转移支付提出了基本方案构想。

【关键词】横向财政转移支付方案构想

1994年分税制之后，我国建立了形式比较单一的纵向转移支付制度，主要是中央对地方和省对基层的转移支付。转移支付制度建立最初的目的是调整中央和地方政府间以及地方和地方之间的财政关系。但在实施过程中仅在调节纵向财政关系上发生作用，并未在横向财政平衡矛盾方面有较大的效果。因此，迫切需要建立横向财政转移支付制度，以逐步实现公共服务均等化。

一、财政转移支付机制的现状研究

转移支付制度是伴随着1994年分税制财政体制改革的基础上逐步形成的在一定的事权、支出责任和收入划分之下财政资金的相互转让。其目的为了缓解贫困地区的财政矛盾，调整政府间财政关系，解决中央和地方以及地方和地方之间的财政不平衡，并实现基本公共服务均等化。目前我国的财政转移支付按支付的性质分类包括税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其他转移支付。按方向分类包括纵向转移支付和横向转移支付。

虽然转移支付制度的确立对缓解地方财政困难，调节地区财政不平衡，促进公共服务均等化方面发挥着良好的效果，但是目前地区间公共服务水平呈现出进一步扩大的趋势，这在一定程度上也暴露了现今转移支付制度本身的缺陷。主要有：

（1）转移支付制度不完善。转移支付制度包括纵向和横向转移支付，而在我国只有纵向转移支付一种形式，而且种类和项目繁杂。首先，我国财政转移支付形式种类多，但是真正属于均等化转移支付的所占比重很小。其次，我国政府层级多且复杂，事权与财权边界模糊，在实际操作过程中并不能很好地落实转移支付，降低了其实际效果。最后，省以下转移支付制度没有统一的规范，形式多样，不利于平衡县市之间的财力差距。

（2）转移支付体系不规范。现行财政转移支付制度主要采用因素法和基数法确定，在指标选择方面有待改善。部分拨款不够规范，而且预算草案的编制不够详细。在转移支付的形式上，尚未形成比较完善的转移支付体系，缺乏横向转移支付机制。

二、建立横向财政转移支付制度的四性分析

（一）必要性分析

现如今地方间财力差距越来越大，而我国的现有财政转移支付制度又很不完善。我国政府已经连续多年不得不靠发行国债来缓解财政压力，单纯的纵向财政转移支付制度已经远远达不到平衡财力的目的。因此，为缩小地区间财力差距，促进全国稳定与发展，完善分税制财政体制同时公共服务均等化，建立横向财政转移支付制度是非常有必要的。

（二）重要性分析

横向转移支付制度是在现有的财政体制之下，同级政府之间财政资金的相互转移，是对纵向转移支付制度的补充，一般是财力富裕的地区向财力匮乏地区的转移。纵向转移支付是调整中央和地方财政关系的重要手段，而横向转移支付则可用来平衡地方之间的财政差异，从而实现公共服务均等化。横向财政转移支付是调节各级政府和地区间财政分配关系的重要手段，是财政再分配过程中不可或缺的环节。在汶川地震时期，当时有多地对受灾地区进行支援，这种对口式的支持实际上就是横向财政转移支付，也在当时起到了巨大的作用，缓解了中央的压力。因此，横向转移支付制度具有重要作用。

（三）必然性分析

从国内来看，随着经济大力发展，分税制体制的逐步完善，财政体制的改革，财政转移支付制度为满足新的财政体制的需求，必然要摆托现有的不规范，不系统，不完善的局面。经济基础决定上层建筑，建立横向财政转移支付制度以适应新的经济状况，满足财政新制度的需求是必然趋势。其次过去的地区之间人力、财力、物力等方面的交流已经算是横向财政转移支付制度的雏形，随着地区间的财力差距越来越大，这种交流必然会演变成一项正规的制度，以保障其有序地运行。

（四）可行性分析

我国虽然没有横向财政转移支付制度，但是过去的对口支援实质上就是横向财政转移支付，也取得了一定的良好效果，这表明我国实行横向财政转移支付制度完全是有可能的。其次，由于经济的发展不平衡，地区间财力差异较大，且极不均衡，在一定程度上具备了转移支付的条件，发达地区有能力向落后地区转移财力。最后，德国实行的是均等化转移支付，它的州际间的横向财政转移支付是其独有的特色，这为我国建立横向财政转移支付制度提供了实践基础。

三、横向财政转移支付的基本构想

（一）横向转移支付的模式选择

一个国家选择怎么样转移支付模式主要由实际情况和财政平衡的特定需要决定的。发达国家的财政转移支付一般以效率为主，而发展中国家则以均等化为主。我国是发展中国家，因

此，我国的财政转移支付首选目标该是均等化，从而形成纵向和横向财政转移支付相结合的均等化转移支付体系。

（二）我国横向财政转移支付的方案设想

横向财政转移支付制度设计内容包括资金结构、运作机制和转移支付的计算方法。应根据各地区财力和公共服务水平的差异在科学测算的基础上确定。

1.横向转移支付的资金规模和结构设计。横向转移支付规模和资金额度应根据区域间财政经济不平衡的程度和公共服务均等化的需要来确定。我国现行财政转移规模仍然不够大，因此要扩大转移支付规模，同时要确定好纵向和横向均等化转移支付的比例，确定好一般性转移支付和专项转移支付的比例。建议横向和纵向转移支付资金的比重应分别占转移支付资金总量的35%和65%。专项转移支付资金比重不超过20%。

2.横向转移支付的运作机制设计。建立一个独立机构，进行资金的统筹安排。并且根据测算确定转移支付支出地区和接受地区，确保转移支付体系的运动，从而平衡地区财力均等化公共服务。

3.转移支付的计算方法。横向财政转移支付应按照人均相关因素进行分配，且分配额度与财政成反比，与财政公共服务需求成正比。省际之间的横向转移支付可根据各省的财力及人口之和来确定“全国财力人均值”（县际之间转移支付为全省财力人均值）并以此为标准来核算各地区实际人均财力水平。由于目前地区间人均财力差距较大，因此，横向转移支付可采取渐进式，逐步进行推广。其数学模型为：

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其中：Fti-表示横向财政转移支付额度（如数值为“+”即富裕地区，其数额为调出财力；如数值为“-”即为贫困地区，其数额为补助财力）；Cpi为财力人均值；B为全国财力人均值；P 为人口数；i为地区（省或县）；a为待定系数。

地区财力人均值的计算方法：

Cpi=（地区地方财政收入+中央财政转移支付收入）/地区人口数

全国财力人均值的计算方法：

B=（各省地方财政收入之和+中央转移支付之和）/各省人口数之和。

参考文献

[1]王恩奉.建立横向财政转移支付制度研究[J].改革，2003.1.