我国“对口支援”与德国横向转移支付研究
对口支援与区域均衡：政策、效果及解释——基于8对支援关系1996-2017年数据的考察
对口支援与区域均衡：政策、效果及解释——基于8对支援关系1996-2017年数据的考察作者：赵晖谭书先来源：《治理研究》 2020年第1期收稿日期：2019-10-21作者简介：赵晖，南京师范大学公共管理学院院长、教授、博士生导师;谭书先，南京师范大学公共管理学院博士研究生。
基金项目：国家社科基金一般项目"我国网络地理信息安全的政策研究"（编号：16BZZ017）。
赵晖谭书先摘要：对口支援是在中国政治生态环境中萌芽、发展和不断完善的由中央政府动员地方政府实施的区域援助政策，新时代我国社会的主要矛盾凸显了这一长期隐匿在国家治理光谱后的政策存在。
通过对"对口支援"作用机制的分析，基于1996-2017年的省际面板数据，采用双向固定效应模型对对口支援的政策效应进行评估。
研究发现：对口支援通过支援省政府能力人为定向外溢到受援省，推动了受援省各项事业的发展；不过仅依靠对口支援很难达到区域的均衡发展；支援效果在不同的对口关系中存在较大差异，受援省与支援省之间的差距在不同的对口关系中也有一定的区别。
故而，对口支援需要着力提高受援省政府的自我治理能力，区域均衡还有赖于中央政府更为科学的治理策略。
关键词：对口支援；区域均衡；地方政府；政策评估中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2020）01-0069-013一、引言中国引人注目的增长和减贫伴随着日益严重的区域不平等①。
经济上，区域不平等往往与财富分配和收入不平等相关；政治上，区域不平等是影响社会稳定和国家统一的重要因素②。
中国的政策制定者已经意识到这一问题的重要性，并发起了一系列的调查和政策倡议，"对口支援"即其中之一。
1979年7月31日，中共中央以中发［1979］52号文件批转了时任中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在全国边防工作会议上的报告，乌兰夫在这份报告中主张国家要"组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区"③。
我国转移支付制度改革的研究综述
我国转移支付制度改革的研究综述摘要：文章利用文献资料法，对国内学者关于我国的转移支付制度改革的理论研究作了简要概述，在此基础上对我国转移支付制度的基本内涵及影响进行了梳理，总结了当前我国对转移支付制度的研究中存在的一些不足，为当前我国的转移支付制度改革研究理论参考。
【关键词】：^p ：转移支付改革综述一、我国转移支付制度的研究概述1.转移支付制度的主要内涵。
最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在1928年出版的《财政学研究》中第一次使用这一概念。
目前我国的学术界认为“转移支付”就是指一个国家中央政府与地方政府或者上级政府与下级政府之间在既定的职责，支出责任和税收划分框架下的财政资金的无偿转移。
实质就是各级政府在财政收支初次分配基础上的再分配，是上级政府调控下级政府的财政能力和财政行为的一种手段。
在论及政府间转移支付制度问题时，安瓦尔·沙赫（Anvar Shah）和罗伊·巴尔（Bahl Roy）等学者认为“财政的横纵向失衡”（vertical inbalance）是实施政府间转移支付的重要原因，其次还有公共产品的外溢性（public goods e_ternalities），另外叶振鹏认为“政府特殊的施政目标”也是原因之一，比如说一些大型公共开支项目和国民经济主干工程，地方政府无力承担或者风险太大而缺乏投资兴趣，而从效益角度考虑，中央政府的直接投资又不经济，这种情况下就需要中央政府对项目建设所需要的资金给予部分或者全部支持，形成特殊的转移支付，这些都构成了政府间转移支付存在的理论基础。
钟晓敏认为转移支付的目标可概括为四个方面，包括外部效应内在化、弥合财政缺口、实现各地财政地位的均等化，以及解决财政的横向不公平和体现拨款者的意图和偏好。
针对均等化这一点，张昭立明确指出将实现各地的基本公共服务均等化，使全国公共产品和地方公共产品提供能够协调作为转移支付的“最终目标”。
此外，诺贝尔经济学奖获得者布坎南提出“横向平衡概念”，认为要同时考虑税收和公共服务两个方面的公平问题，将两个方面同时纳政府间财政关系，尤其是政府间转移支付框架中。
《我国横向财政转移支付制度探索研究》
《我国横向财政转移支付制度探索研究》一、引言随着我国经济社会的快速发展，财政体制的改革与完善显得尤为重要。
其中，财政转移支付制度作为国家财政分配的重要手段，对于促进区域均衡发展、实现社会公平与正义具有不可替代的作用。
本文将重点关注我国横向财政转移支付制度的探索与研究，分析其现状、问题及未来发展方向，以期为进一步完善我国财政转移支付制度提供参考。
二、横向财政转移支付制度概述横向财政转移支付制度是指各级政府之间，在同一层级政府之间的财政资金转移支付。
相较于纵向财政转移支付，横向财政转移支付更注重地区间的均衡发展，通过地区间的财政互助，实现资源的优化配置。
我国横向财政转移支付制度的实施，有助于缩小地区间经济发展差距，促进基本公共服务均等化，维护社会稳定。
三、我国横向财政转移支付制度的现状目前我国横向财政转移支付制度已初步形成，主要包括地区间的对口支援、协作帮扶、横向均衡等多种形式。
然而，在实施过程中仍存在一些问题，如资金分配不够科学、透明度不足、监督机制不完善等。
这些问题影响了横向财政转移支付制度的效果，制约了其作用的充分发挥。
四、我国横向财政转移支付制度的问题及原因分析（一）资金分配不够科学当前，我国横向财政转移支付的资金分配主要依据各地经济发展水平、财政收入等因素，缺乏科学、合理的分配标准。
这导致部分地区获得的资金支持不足，难以满足其发展需求。
（二）透明度不足横向财政转移支付的决策过程和资金使用情况缺乏透明度，导致社会公众对资金使用情况了解不足，难以形成有效的监督。
（三）监督机制不完善目前，我国横向财政转移支付的监督机制尚不完善，缺乏独立的监督机构和有效的监督手段。
这导致资金使用过程中存在违规现象，损害了制度的公正性和权威性。
五、完善我国横向财政转移支付制度的对策建议（一）科学制定资金分配标准应建立科学的资金分配标准，综合考虑各地经济发展水平、财政收入、人口规模等因素，确保资金分配的公平性和合理性。
对口支援 调研报告
对口支援调研报告调研报告：对口支援一、引言对口支援是指中国政府或地方政府联合其他地方政府或单位，通过资源、技术、人力等形式，向其合作地区提供援助。
本次调研主要围绕对口支援的种类、目的、效果等方面展开。
二、对口支援的种类对口支援有多种形式，包括财政援助、教育、医疗、产业合作等方面的支持。
财政援助是对口支援的基础形式，通常包括经济援助、扶贫资金等。
教育方面的支援主要包括师资培训、教育设施建设等。
医疗方面的支援主要包括医疗队派往援助地区、医疗设备捐赠等。
产业合作方面的支援包括农业合作、工业项目投资等。
三、对口支援的目的对口支援的目的主要是通过合作帮助援助地区实现经济、社会等方面的发展。
财政援助可以帮助援助地区改善基础设施、加强社会保障、改善民生。
教育支援可以提高援助地区的人力资源质量、推动教育现代化。
医疗支援可以提高援助地区的医疗水平、改善人民群众的健康状况。
产业合作可以帮助援助地区实现产业结构调整、提高经济竞争力。
四、对口支援的效果对口支援在一定程度上取得了一些效果。
在财政援助方面，援助地区的基础设施得到了改善，居民的生活条件也得到了提高。
在教育方面，援助地区的教育水平得到了提高，人才培养工作也取得了积极成果。
在医疗方面，援助地区的医疗水平有所提升，人民群众的健康状况也有所改善。
在产业合作方面，援助地区的经济竞争力得到了增强，产业结构实现了优化。
五、对口支援存在的问题与建议然而，对口支援也存在一些问题。
首先，资源配置不合理，导致援助地区无法最大程度地受益。
其次，援助地区本身的基础设施、人力资源等方面的短板问题亟待解决。
再次，援助地区与援助单位之间的信息不对称、合作机制不完善等问题也制约了对口支援的效果。
针对这些问题，我们建议加强资源配置的科学性和针对性，加大对援助地区的基础设施和人力资源建设的投入，加强援助地区与援助单位之间的沟通与交流。
六、结论对口支援作为一种形式的援助，通过财政援助、教育、医疗、产业合作等多种方式，帮助援助地区实现经济、社会等方面的发展。
中国能引入横向财政平衡机制吗？——兼论“对口支援”的改革
前 ， 治 、 济和社 会等方 面 的条 件就为横 向财政平衡 体制 的顺利 运行奠定 了 良好 的基础 。 政 经 （） １ 德国是 一个单 一 民族 国家 。只有 民族 的单 一性 ， 会衍 生 出 高度 的 民族认 同感 和强 大 的 内在 才
后， 联邦政府才直接负有对某个州进行补助以改善其财政状况的义务。正因为财政平衡在德 国政府问 财政转移支付中占据着重要 的位置 ， 所以它的规模在很长一段时间都超过了联邦政府对州拨款 的规模。
１８ 以前 ， ９６年 原联邦 德 国各州 间横 向财政平 衡 的规模 基本 上稳定 在 １ 亿 ～ｌ １ ３亿欧元 ， 而联邦 政 府对州 的直接拨 款却在 ９亿 欧元 以下 ； 到德 国统 一后 ， 直 联邦 政府对 州拨款 的规模 才开始超 过各 州间横 向财政 平衡 的规模 （ 秋霞 ，０５ 。 朱 ２０ ） 从 １７ ９０年正 式开 始实施 到两德统 一 ， 向财 政平衡 体 制在 缩 小各 州 间 的财力 差距 、 定 联邦 与州 横 稳 政府 问的财政分 配关 系 、 现不 同地 区生活 条件 的一 致性 以及 区域经 济 的均衡 发展 等 方 面都 发挥 了相 实 当积极 的作用 ， 不仅 被各 国学术界所 称道 ， 也经 常成为其 它 国家尤其是发 展 中国家处理 本 国政府 间 而且 财政关系时学习和借鉴的对象。尽管如此 ， 并不是所有推行分税分级财政体制的国家都可以仿效德国 建立横 向财政平 衡体 制 。其 实 ， 向财政平衡 机制 的有效 实施 是需 要具 备 一定 的前 提 条件 的。德 国统 横
当前 ， 论是从政 府 间财政 转移 支付 制度 自身 的完 善来 看 ， 无 还是 立 足 于缩 小地 区 间差距 、 现公共 实 服务均等化或者是进行地区间的生态补偿 ， 都需要对我国建立真正意义上的横向财政转移支付制度是 否具有 可行性作 出明确 的 回答 ； 与之 紧密联 系在一 起 的是 ，对 口支援 ” “ 体制 到底 应何 去何从 ， 中存在 其 的问题 应如何解 决 ， 一个具 有重要 意义 的课题 。 也是
我国财政转移支付制度的问题及对策
目录内容摘要关键词一、我国转移支付制度现状(一)转移支付制度的产生和分类。
(二)我国财政转移支付的规模与结构。
(三)中央和地方财政收支关系现状。
二、我国现行财政转移支付制度存在的问题(一)我国政府财权、事权划分不合理。
(二)我国财政转移支付体系不够健全。
(三)我国财政转移支付结构不合理。
(四)我国财政转移支付资金安排监督管理不严。
(五)我国财政转移支付标准规范程度不够。
(六)我国财政转移支付立法不完善。
三、国际经验借鉴(一)美国财政补贴制度。
(二)德国横向转移支付制度。
四、完善我国财政转移支付制度相关对策(一)适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例。
(二)增加地方税收返还比例。
(三)规范地方财政支出。
(四)一般性转移支付与专项转移支付并重，扩大财政转移支付规模。
(五)建立完善统一规范的转移支付制度框架。
(六)建立以转移支付为主的主体功能区财税体制及政策体系。
(七)改进转移支付分配方法和资金管理，提高转移支付科学性、规范性和透明度。
(八)加强财政立法力度。
(九)进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围。
(十)不断优化财政转移支付结构。
(十一)完善省以下财政转移支付制度。
(十二)集中财力，加大对贫困地区的转移支付力度。
(十三)建立纵横交错的财政转移支付形式。
参考文献我国财政转移支付制度中的若干问题及对策内容提要：我国现行转移支付制度是自分税制改革以来，伴随一系列财政税收领域改革的实施逐步形成的。
由于没有明确的目标模式，为保持既得利益格局、弥补政策增支减收推出的配套转移支付项目多，“打补丁”式的形成过程使得转移支付制度带有明显的过渡特征。
转移支付制度目标不清晰，结构不合理，发挥财力均等化功能的一般性转移支付占比小，加剧地区间财力不平衡的税收返还等比重则仍然很大，纵向和横向财政失衡问题难以有效解决。
转移支付功能不健全，包括解决辖区间外溢效应、中央委托地方事务等在内的应给予地方财政补偿的转移支付缺失或数额不足。
横向财政转移支付与纵向财政转移支付的博弈
横向财政转移支付与纵向财政转移支付的博弈作者：郭丹来源：《现代企业文化·理论版》2012年第01期纵向转移支付与横向转移支付在过去二十年间，世界各国在财政体制改革方面出现了分权的潮流，纷纷建立分级财政管理体制，使中央政府与地方政府的财政收入十分不均衡。
中央政府一般要比地方政府占据更多的财力资源，比地方政府担当更少的支出责任，各地方政府由于经济水平不同在财政收入方面也存在较大差异。
基于以上种种，世界各国纷纷采取相关措施，以实现财政均衡，采用最多的莫过于财政转移支付制度。
转移支付制度包括横向财政转移支付制度和纵向财政转移支付制度。
前者主要是指同级的各政府之间的财政转移支付，一般而言，资金是从发达地区的政府流向欠发达或贫困地区的政府，随着经济的发展，资金流出政府和资金接受政府会不断地发生变化；后者主要是指上级政府和下级政府的财政转移支付，资金一般是从中央政府流向地方各级政府，资金流出政府是确定的中央政府。
虽然两者在资金流向等方面有诸多差异，但二者的目标却是一致的，都是为了实现财政均衡，殊途却同归，功能上有诸多重合。
纵向财政转移支付通过中央政府的调控不仅能实现中央政府与地方政府在财力上的均衡，同时通过对不同地方政府转移支付力度的不同安排，也可以发挥横向财政转移支付平衡各地方政府财力的功能。
我国采用的是纵向转移支付制度，在实现财政均衡化方面发挥了十分重要的作用，对改革、发展、稳定的大局作出了很大的贡献；但其设计方面有诸多不足，其功能的发挥大打折扣，因而部分学者提出借鉴德国将我国的“对口支援”制度改造成横向转移支付制度，以实现地方财政均衡，但这并非完美的选择。
德国的横向转移支付制度在实现区域经济的均衡发展方面发挥了巨大作用，被各国广泛推崇。
但并非所有分税制财政体制都可以学习德国建立横向转移支付制度，法律制度不能盲目地移植。
德国的成功有其独特的条件，德国是单一民族国家，有强大的内在凝聚力，统一前的德国各地区的社会经济发展水平虽有差距但不是非常大，德国基本法强调整个国家不同地区间生活条件的一致性，以法律的形式将财政平衡确立下来，高度法治化背景下，财力的再分配透明度高，行政或司法或寻求宪法法院释宪裁决的完善协调机制，有力地支持了横向转移支付的运作，健全的财政管理体系，为财政平衡体制提供了强大的技术支持。
政府间转移支付
一、政府间的纵向财政不平衡必须由转移支付来解决
二、政府间的横向财政不平衡也必须由转移支付来解决 三、政府间转移支付是解决“辖区间外溢”问题的重要手段
四、使地方政府的支出结构和水平与中央政府的目标一致
五、刺激地方政府努力增加本地收入 六、稳定经济
基于上述实行转移支付的理由和具体操作上的考虑，一个有效的转 移支付体系至少应满足以下要求： • • • • • 保证各级政府的财政收支平衡，即解决纵向财政不平衡问题 使地区间提供公共服务的财政能力均等化，即解决横向财政不 平衡问题 鼓励地方政府征税和控制支出 具有客观性、透明度与稳定性特征 对有条件拨款，要有保障具体实施的措施
政府间转移支付方式的效应
（一）无条件拨款方式 1. 具有收入效应，在不改变私人产品与公共产品相对价格的条件下，使得公共 产品与私人产品的需求量增加 2. 使地方公共产品的支出增加，但增加额一般小于中央政府的拨款额，主要是 一部分补助资金向私人产品转移，具有“漏出效应” 3. 一般不会改变地方财政的偏好，不直接干预地方财政的决策内容 4. 主要用于弥补地方财政缺口与均等地方财政地位的作用 （二）有条件的非配套拨款 1. 有可能改变地方决策，产生替代效应 2. 间接的“漏出效应” 3. 能够更显著地体现中央政府在支持地方提供某项公共产品方面的政策意图， 补助效益比较明显
在有条件拨款方式中，还有一种值得一提的方式， 即分类拨款。分类拨款与有条件拨款有相似之处，就是 上拨款政府对于接受款项的下级政府要规定这种拨款的 使用方向。但是，分类拨款又不同于有条件的拨款，即 它不具体指明下级政府应该使用该款项的细目和用途。 分类拨款实际上是一种使用范围较宽的有条件拨款 形式。
相同级别政府间财政转移支付
一、德国的横向财政转移பைடு நூலகம்付制度
横向财政转移支付制度
横向财政转移支付制度孙云【摘要】中国1994年实施了分税制改革,将中央与地方的税权进行了划分,也大致确定了纵向财政转移支付的一系列制度,国内学者对于这部分的研究已经相对充分,但是随着我国改革开放力度的深化,贫富差距的加大,各地区之间的不平衡越来越明显,仅依靠纵向的财政转移支付,很难实现我国全社会的公正.建议结合各国的经验和我国的现状,成立专门的转移支付委员会,改革税收返还制度,建立财政转移支付资金的公式化分配和平衡财政转移的方式,从而真正建立我国的横向财政转移支付制度.【期刊名称】《宜春学院学报》【年(卷),期】2013(035)008【总页数】4页(P72-74,152)【关键词】横向财政转移;财政均等化;税收返还制度【作者】孙云【作者单位】安徽大学法学院,安徽合肥230601【正文语种】中文【中图分类】D912.2我国一直是一个幅员辽阔的国家，由于种种原因，各地区间发展水平很不平衡，且这种不平衡一直在不断扩大，严重制约了我国经济的发展。
作为财政体制的重要组成部分的财政转移支付一直是世界各国缩小地区间差距、实现公共服务均等化的基本手段之一，如马海涛教授认为，政府间财政转移支付制度有实现纵向与横向平衡、矫正外溢性及其它经济政治目标的作用。
［1］(P57)但是我国目前的转移支付制度十分不完善，如周俊鹏博士所说，现行财政转移支付制度立法位阶很低，没有专门的财政转移支付法律，制度稳定性低。
［2］因此建立财政转移支付制度特别是横向财政转移支付制度十分必要。
一、横向财政转移支付制度的定义及存在意义(一)横向财政转移支付制度定义根据联合国《1990年国民账户修订案》的解释，转移支付就是一方向另一方单方无偿转让货币、商品、服务或金融资产所有权的行为。
而政府间转移支付就是在确定的税收划分以及支出责任体系下，国家与地方政府之间或同级地方政府之间通过财政性资金的拨付来调节各政府收支水平的一项制度。
［3］(P453)在这一制度下，基于各同级政府收入能力和支出需求的不一致，通过财政资金在政府间的无偿拨付，弥补财政横向失衡，实现基本公共服务均等和特定政策目标的财政资源再分配制度就是横向财政转移支付制度。
德国的政府间转移支付制度
德国的政府间转移支付制度引言•根据德国《基本法》的要求，在整个联邦范围内要保证公民的生存条件一致，要在全联邦内为公民提供基本相同的公共服务。
•因此，各级政府和各地政府之间的财政实力应大体接近，以保证各地用于公共服务的支出水平不过分悬殊。
•德国从50年代开始建立转移支付制度，并日趋完善。
一、纵向的财政转移支付•德国的纵向财政转移支付包括两个层次：•（一）联邦对州的财政转移支付–增值税的共享•联邦与州的分享比例为50.5%和49.5%•49.5%中的75%按州的居民人口进行分配•49.5%中的25%进行一种平衡性非对称分配–联邦补充拨款：无条件的拨款–共同任务拨款：有条件的联邦对州的财政转移支付•高等学校的扩建和改建•地区经济结构的改善•农业结构和海岸保护的改善（二）州对地方的财政转移支付•各州都有自己的地方财政平衡法规•1、州对地方财政的一般性均衡拨款•不限定具体用途•其数额占州对地方转移支付资金的70%•州对地方财政的转移支付额=(该地方的标准税收需求－税收能力) ×转移支付系数•某地的标准税收需求=该地居民实际人数×该地人口系数×所在州的人均税收•2、州对地方的专项拨款•其数额相当于州对地方转移支付资金的30%•主要用于一些专门设施支出，如公路、医院二、横向的财政转移支付•横向转移支付包括州与州之间和州内地方之间的转移支付。
•州与州之间财政转移支付也称州际横向平衡。
•各州之间财政转移支付的资金流向和数量规模，即某州是接受转移支付的州还是为转移支付作贡献的支付州，要通过比较税收能力(A)和标准税收需求(S)的关系来确定。
税收能力和标准税收需求•税收能力＝州本级税收收入+州内地方的税收×50％•标准税收需求=州本级的标准税收需求+州内地方的标准税收需求•州本级的标准税收需求=各州的居民人数×全国人均的税收收入•州内地方标准税收需求=各地的居民人数×全国人均的税收收入•居民人数的系数调整平衡关系与州际转移支付：•①92％＜A／S＜100％该州为接受州，接受额为92％与100%间差额部分的37.5％。
法学方向的横向转移支付
横向财政转移支付法律制度研究何遐祥中国人民大学法学院上传时间:2006-3-23 浏览次数:1437字体大小：大中小关键词:横向财政转移支付/横向财政平衡内容提要:基于横向财政平衡的需要和地区合作博弈的结果，产生了横向财政转移支付的概念。
我国历史上并不存在横向转移的实践，但在我国缩小地区差距、构建和谐社会的过程中，需要建立横向财政转移支付法律制度，当前的财政改革和立法背景也提供了建立这一制度的现实契机。
在我们正在修改的《预算法》和将要制定的《转移支付法》中，应该对横向财政转移支付制度予以规定，相关的配套改革也有待继续推进。
近年来，随着我国分税制的进一步完善和财政改革的进一步推进，财政转移支付制度日益成为财政学界和法学界所密切关注的问题，相关的理论日渐成熟，财政转移支付的相关立法也早已写进十届全国人大常委会的立法规划。
但是，对于财政转移支付制度的某些具体制度安排，比如横向转移支付问题，应该说研究的还不是很深入，尤其鲜有从法视角来探讨横向财政转移支付制度的相关研究。
然而，随着我国财政改革的继续推进和转移支付的立法日渐提上日程，这一制度已经成为我们不得不面对的现实难题。
基于此，本文试图从财政法的角度，对横向财政转移支付制度做以探讨，并尝试对财政转移支付立法和相关的配套措施改革提出自己的建议。
一、横向财政转移支付的概念和理论依据（一）横向财政转移支付的概念财政转移支付是财政支出的两种基本形式之一，它是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的基本特征。
它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。
[1]财政转移支付有纵向和横向之分，其中纵向财政转移支付是指资金在上下级政府间的无偿转移，尤其多表现为上级政府对下级政府的补助；而横向财政转移支付则是指在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。
从对口支援到横向财政转移支付：基于国家财政均衡体系的思考
中 图 分 类 号 ：Ｆ ８ １ ２ ． ４ 文献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１ ０ ０ ４— ４ ８ ９ ２ （ ２ ０ ｌ ４ ） Ｏ １ —０ ０ ３ ６— ０ ６
对 口支援是 在 中 国特 色政 治生态 环境 中萌 芽 、发 展 和 不 断完 善 的政 策模 式 。该 模 式 在 ２ ０世 纪 ５ Ｏ年 代萌 芽 ，６ ０年代初 开始 实施 ，１ ９ ７ ９年 以国家政 策 的形 式 正式 确 定下 来 。之 后 ，对 口支 援 在实 践 中不断 发展 ，几 经风雨 ，在 我 国经济 社会 发展 过程 中起 到 了十分 重要 的作用 。然 而 ，随着社 会 的
Ｊ ａ ｎ ．２ ０１ ４
从对 口支援到横 向财政转移支付 ： 基于 国家财政 均衡体 系 的思考
伍 文 中 ，张 杨 ，刘 晓 萍
保定 ０ ７ １ ０ ５ １ ） （ 河 北 金 融 学 院 ，河 北
摘 要 ：对 口支援 是 中 国特 色横 向财政 转移 支付 雏形 ，尽 管体 现 了社 会 主 义制 度 的优 越性 ，但 其缺 陷仍 十分 明显 。应 该基 于 国 家财政 均衡 体 系建设 的 需要 ，将我 国 的对 口支援
进行 归并 、划转 、改造 ：一 部分 归并到横 向财政 转 移 支付 ，归属 于 国家财政 均衡体 系 ；一
部 分 划转到 市场体 系 ；一部 分进 行功 能再 造 归属 于 国家应急 动 员体 系。基 于此 ，本文 首先 分析我 国对 口支援 所 存 不 足 及 其 原 因 ，进 而 立足 我 国财政 均衡 机 制 建设 的 必要 性 、 可行 性 ，探 讨 了对 口支援 改进 为横 向财政 转移 支付 的 实现机 制 、推进路 径 等 问题 。
我国横向财政转移支付法律制度的构建——基于汶川震后重建的一点思考
式 ， 要包 括 两 类 ： 是 中 央对 地 方 （ 级 ） 政 转 主 一 省 财
方政 府 的“ 口支援 ” 在 重建 中发挥 重要 作 用。“ 口支援 ” 对 将 对 实质 上就 是一 种横 向财政 转
移支付方式 ， 国外转移支付的一些做 法也为我们提供 了很 多有益的借鉴 ， 而且 ， 国现有 我
的转 移 支付 制度 在促 进 地 区 间均衡 发展 方 面存在 很 多不足 之 处 。 因而 ， 完善 我 国财政 转 移 支付 法律 制度 是 十分 必要 和 可行 的 。在这 一过 程 中 ， 要特 别 注重横 向财政 转 移 支付 法 律制 度 的构建 ， 实现公 共服 务 均等化 的 目标 。 以
典 、 国等 少 数 国家 实 施 ， 德 在其 它 国家 一 般 只是 以 辅助形 式 出现 。横 向转 移 的功 能只在 于均 衡横 向失
转移支付的规模逐渐加大（ 详见表 １ 。二是省对下 ） 级财政转移支付 ， 这部分转移支付基本上是比照 中
央 对地 方 的补 助 形式 进行 设 计 的 ， 了调 动 和鼓励 为 地 方 积极 性 ， 省在 对下 转 移支 付 办法 中建 立 了相 各
应 的激励 和约 束机 制 。
衡， 也就是说其 目标只是横向均衡。
１９ ９４年 ， 国实 施 了 以建立 分税 制财 政体 制 为 我 主要 内容 的财政 税 收 管理 体 制 。从 统计 来 看 ， 行 实
分税 制 以来 ， 中央 财 政收 入 占全 国财 政 收 人 中 的 比
中国式横向转移支付探析
一、横向转移支付理论的缘起关于“转移支付”概念的最早界定，可追溯到著名经济学家庇古，他从宏观调控视角解释了转移支付的基本内涵。
而美国经济学家詹姆斯·布坎南最早提出了“横向转移支付”思想，他在1967年出版的《民主财政论》一书中首次阐述了“横向平衡”概念，认为辖区个人福利水平通过社会经济福利中配置公共资金的量来衡量，具有平等地位的人之间所接受的财政待遇也应平等，政府间彼此间围绕公共资源和财政能力的差异，所建立转移支付体系的要考虑税收和服务公平，以求达到辖区内公共服务均等化。
可以说，布坎南的“横向平衡”思想开辟了横向转移支付理论的先河。
此后，继布坎南之后，又出现许多学者对横向转移支付进行了深入研究，拓宽了横向平衡思想的内涵。
现今，虽然关于横向转移支付理论在学术界已得到普遍承认，就横向转移支付概念却尚未形成统一共识。
国内有的学者认为，横向转移支付是指同级（或不同级）地方政府间资源（主要包括人力、财力和物力）上的往来（贾若祥，2013），具有弥补地方间财力不均等、消除外部效应的作用（何利辉，2016）。
尽管我国目前没有关于横向转移支付制度安排，但一些学者（杜振华，2004；杨明洪，2018）在讨论“生态补偿”、“对口支援”等问题时已经有所提及。
本文认为，中国式横向转移支付早已存在，与他国横向转移支付相比，中国式横向转移支付植根于本土实践，有着自身的特性。
二、中国式横向转移支付实践案例——对口支援我国对口支援属于中国特有的财政现象，经过长期“摸着石头过河”，对口支援目前涵盖三种支援模式，分为扶贫式对口支援、救助式对口支援及特定式对口支援。
本文通过探讨对口支援案例，进一步说明中国式横向转移支付的形式。
（一）扶贫式对口支援扶贫式对口支援最具有一般性，是我国对口支援最初始的形式。
扶贫式对口支援具有支援力度大，支援形式多样，交易成本低的特征，但同时也有决策时滞性、管理效率低的局限性。
其运行机制如图1所示。
我国特色对口支援模式回顾与评述
我国特色对口支援模式回顾与评述作者：杨苏琳来源：《学理论·下》2014年第07期摘要：我国特色对口支援已运行近三十年，在其实践发展的过程中，对于促进经济欠发达地区和民族地区的经济社会发展、增强各地区间的交流与合作、加强民族团结与合作等起到了积极作用，同时也暴露出自身所存在的问题。
在立足文献的基础上，对我国特色对口支援的概念、研究现状进行了梳理和分析，提出了目前研究存在的问题，以及研究趋势展望。
关键词：对口支援；研究现状；横向财政转移支付中图分类号：F812.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）21-0026-02我国的对口支援是在我国特殊的政治环境中产生、发展和不断完善的一项政策模式，在我国特殊的政治经济社会环境中，其对我国的发展产生了良好的政治效应、经济效应、环境效应等，但是在其运行发展的三十多年间没有一个规范化、法制化的制度，缺乏理论支撑，在其实施过程中出现了一定的问题。
同时，针对对口支援是否具有横向转移支付的性质、如果其具有横向转移支付的性质该如何将其法制化和规范化等等问题也颇有争议。
一、对口支援概念的界定对于对口支援，国内学者从对口支援的形式给出了不同的定义，即经济发达地区对于欠发达地区的帮扶。
伍文中（2012）和李君（2013）都将其定义为：“中国特色的对口支援其实就是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持，是一种基于财政平衡视角下的政府行为”[1]；王玮（2010）将其定义为：“所谓…对口支援‟指的是在上级政府的统一领导下，组织和安排经济发达地区和各政府部门对指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持”[2]；赵明刚（2011）将其定义为：“所谓…对口支援‟，即结对支援，它是社会主义制度优越性和大协作精神的体现，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式。
通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域或行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥。
完善财政转移支付制度的思考
完善财政转移支付制度的思考法律法规不健全目前，我国虽然制定了一些规范财政转移支付的一般性法规，但尚未出台财政转移支付的专门或相关的，仅有为数不多的。
地方各级人民代表大会对尚未完全纳入预算管理的转移支付资金难以发挥应有的监督职能，导致转移支付资金在拨付、使用中存在较大问题。
二、完善我国财政转移支付问题的建议（一）规范中央与地方财政关系，使财权与事权相匹配近几年，财政转移支付资金规模不断扩大，虽然在平衡中央和地方、各地区间收支差异等方面发挥了重要作用，但也反映出地方财力缺口较大等问题，究其原因，是分税制中事权和财权划分不合理造成的。
因此，我国在进一步完善转移支付制度的过程中，首先应以法律形式合理界定中央及地方各级政府的事权范围。
其次依照财权事权相匹配的原则划分中央和地方间的收入。
以此为基础，中央再根据各地区的实际情况和财力缺口，通过政府间转移支付予以弥补，以确保其履行职责的能力。
在界定各级政府间的事权时，应根据公共产品不同性质进行划分，属于全国范围及具有调节收入分配性质的支出由中央政府承担，属于地方性的公共产品由地方政府承担，跨区域的公共产品由中央、各地政府按责任按比例共同承担。
（二）优化转移支付支出结构，加大在改善民生方面的投入1.逐步取消补助和税收返还。
补助和税收返还在改革初期起到了重要调节作用，完全取消会影响一些地方政府的积极性。
然而，实践证明，其不仅未能均衡地区间财力，反而加大了地区间财力差距。
因此，中央应加大一般性转移支付或专项转移支付，逐步取消补助和税收返还。
虽然近年来补助和税收返还的比重呈加速下滑趋势，但对税收返还的取消不宜采用“一刀切”的方式，需要设立一定年限的过渡期，逐渐削减直至取消。
2.提高一般性转移支付规模和比重，优化支出机构。
第一，加大一般性转移支付力度，提高地方可支配财力。
一般性转移支付资金可以人均标准财力水平作为评判标准，其测算公式主要有两种：一是依照标准财力进行测算，低于人均标准财力的地区可得到更多的转移支付；二是依照标准财力与标准支出之间的差额进行测算，当人均标准财力低于人均标准支出时可得到更多的转移支付。
从对口支援到横向财政转移支付：文献综述及未来研究趋势
次 中央 西藏工 作会 议要 求 全 国各族 人 民特别 是对 口援 藏 省市大 力支 援西 藏建 设 。
几 十年来 ，我 国的对 口支援 行 动渐 趋成 熟 ，具 有 如下特点 ：规 模不 断 的扩 大 ，由 “ 对子 ”到 结 “ 国行 动” 举 ；内容 日渐 的 丰 富 ，由初期 的物 资 “ 件 ”扩展 到人才 、技 术 等 “ 件 ”支援 ；战略 功 硬 软
财 经 论 丛
Ｃｏｌ ｃｅ ｓ ｙ ｌ ｎａ ｅ ａ ｄ Ｅｃ ｎ ｍ ｉｓ ｌｅ ｔ ｄ Ｅｓａ ｓＯｌＦｉ ｎｃ ｎ ｏ ｏ ｃ
Ｎ ．１（ ｅ ｅ １ ｑ ． １３ ｏ Ｇ ｎ ｒ ．１ ａ ｏ ６）
Ｊｎ．２ ｌ ａ ０２
从 对 口支援 到横 向财 政 转 移 支 付 ：
・
３ ・ ４
伍 文 中 从 对 口支援 到横 向财政 转移 支付 ：文献 综述及 未来研 究趋 势 对三峡 工 程库 区移 民的对 口支援 。１９ ９ ３年 国 家教 委 部署 了全 国教 育 对 口支 援 工作 任 务 。 １９ ９ ４年 国 务 院的 《 国家八 七扶 贫攻 坚计 划》 ，要 求沿 海较发 达省 份实施 对 西部贫 困省份对 口扶贫 。 进 入 ２ 世 纪 以来 ，有 中 国特 色 的对 口支援 行动 不 断发 展 。２０ １ ０ ０年 教 育 部 组织 实 施 了 “ 东部 地 区学校 对 口支 援 西部贫 困地 区学校 工程 ” ２ ０ 。 ０ １年 国务 院发 布 《 于 实 施西 部 大 开 发若 干 政 策措施 关 的通 知》 ，明确指 出推 进地 区协作 与东 西部 的对 Ｖ支 援 。２ ０ １ ０ ８年 汶川 大 地震 灾 后 重建 的对 口支援 的 规模之 大 、速度 之快 、成 效之 高让 世 人 震撼 地 感 受 到 了 中华 民族 的 团结 和决 心 。２ １ 国家 紧 急 ００年 组织 １ ０个省 市对 云 南 、贵 州 、广 西 进 行 抗 旱救 灾 对 口帮扶 。２ １ ００年 ５月 中央 新 疆 工作 会 议决 定 ， 进一 步加 大对 口支援 新 疆 力 度 ，从 ２ １ ０ １年起 ｌ 省 市人 才 、技 术 、管 理 、资金 等全 方 位 对 口援 ９个 疆 。这 是我 国历 年来支 援 地域 最广 、资金投 人最 大 、援 助领域 最全 面 的一 次对 口支援 。 同年的第 五
横向财政转移支付模式探索
横向财政转移支付模式探索[摘要] 在现行财政补助体制和结构下，中央建立的以纵向转移支付为核心的财政转移支付制度，不仅没有解决政府间横向财力失衡问题，反而有扩大的趋势。
在以纵向转移支付为核心的基础上，以公共服务均等化和区域经济协调发展理念为基础，探索和规范横向转移支付手段，一方面，可以保障贫困地区基本公共服务供给，减少新债的举借；另一方面，将横向转移资金配套于经营性领域，则可增加该地区未来收入，减轻还债压力并实现债务资金可持续性发展。
通过对近些年来对口援建机制进行梳理和评价发现，我国已初步具有类似横向转移支付模式的对口援建机制，为规范化的横向转移支付模式提供了借鉴，推进横向转移支付模式具有客观必要性和现实可能性。
[关键词] 财政转移支付；纵向模式；横向模式；可行性探讨缩小区域经济社会差距，实现公共服务均等化，是我国“十二五”乃至更长时期的战略目标。
改革开放以来，建立在非均衡发展模式上的区域规划和重点开发战略，一直贯穿着我国区域发展战略的始终，全国经济总量实现了高速增长，但分税制改革、地区公共服务成本差异以及财权事权不匹配现象，导致地方政府间财力不均衡，区域经济和公共服务差距也不断凸显。
对此，中央建立了以纵向转移支付为核心的财政转移支付制度，一定程度上缓解了落后地区的财力问题。
此外，类似于横行转移支付性质的“对口援建”对化解突发性事件、灾害性事件以及促进边疆地区经济社会发展已经取得了阶段性成果。
然而，在现行的财政补助体制和结构下，政府间横向财力失衡问题不仅没有解决，反而有扩大的趋势。
因此本文将探索横向财政转移支付手段，以配套和完善纵向财政转移支付，实现政府间财力均等化。
一、横向财政转移支付的客观必要性横向财政转移支付是在既定的财政体制下，由于地区间自然资源禀赋、社会人口现状及中央政策倾斜等因素导致的经济社会发展水平悬殊，同级政府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕的地区无偿向财力不足的地区转移，目的是为了实现地区之间相互援助、均衡地区财力，实现公共服务均等化和经济包容式增长。
德国的财政转移支付制度及对我国的启示
德国的财政转移支付制度及对我国的启示在大开发中，财政政策大有可为。
首先，我们对于中西部地区的经济发展要给予财政方面的大力支持，中央财政每年应向西部地区进行一定数额的投资，用于建设铁路、公路、发电网、供水等基础设施（当然还应结合考虑采用税收优惠措施吸引外资和内资进行投资）。
其次，我们可以设立为期十年的“西部开发基金”，其中一部分基金可以通过中央政府开设一些特别的税种来筹集，也可在地方和中央分享的税收中提取一定的比例（例如，在地区自留的增值或个人所得税中提取20％，中央财政从其增值税中划出20％专门用于开发西部）来筹集；另外一部分基金则可通过金融市场来筹集，例如向银行贷款，贷款的本金和利息在开发初期由中央财政、发达地区偿还，在开发中期以后用投资收益来逐年偿还，又如，发行类似于“三峡建设债券”的债券（可以暂时命名为“西部开发建设债券”），债券利率可稍高于银行存款利率，这既有利于加快筹措开发基金，又为广大的投资者增加了长期投资的渠道。
另外，国家财政部还可发行长期国债，所筹资金专门用于对西部地区基础设施的投资。
3.根据我国实际情况，借鉴德国的转移支付制度从转移支付的方向来看，有横向转移支付与纵向转移支付之分。
根据我国实际情况，我们可以借鉴德国的成功经验，实行纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付制度。
首先，我国中央政府财力比较紧张，具有横向转移支付的要求。
改革开放以来，由于财政体制原因，中央政府的财务非常窘迫，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，国债依存度高达50％以上，造成中央财政的沉重债务负担。
在这种情况下，如果再单纯依靠中央财政的纵向转移支付来平衡地区间的财政差额，则会更加剧中央财政的财力紧张状况，从而影响中央政府行使宏观调控职能。
因此，需要通过地方政府间的横向转移支付作为补充，既可均衡地区间的财力，又可减轻中央财政的负担。
再次，在我国实行横向转移支付具有一定的基础。
过去我国虽然没有直接的横向转移支付方式。
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我国“对口支援”与德国横向转移支付研究
随着中国经济的快速发展和城乡差距的不断加大，我国的对口支援和德国的横向转移
支付成为两种不同政策体系下的地方政府间财政转移支付制度。
两者从理论和实践层面上
都具有一定的可借鉴性和参照性。
一、“对口支援”与横向转移支付的理论基础
对口支援是指中央政府根据地区经济发展水平和贫困程度，将一定的经济，技术，资
源和政策倾斜力度集中支持援助，推进贫困地区脱贫致富和改善经济社会发展状况。
而横
向转移支付是指一个政府不是向下属部门或下级政府划拨资金，而是向同级的政府划拨资金，以补偿其超过平均水平的服务负担。
中国的对口支援制度主要是从中央到地方的上级对下级地区的支持，是垂直的支持关系，而德国的横向转移支付则是相对水平地区之间的政府间财政支持。
我国对口支援实施的主体是中央政府和下级地方政府，通过中央财政对地方财政的直
接扶持和支持，从而实现对口支援的目标。
而德国的横向转移支付实施的主体是联邦政府
和各邦政府之间，通过联邦政府以补偿其超过平均水平的服务负担。
不同的实施主体导致了两种财政转移支付之间的实施方式和政策工具的区别。
中国对
口支援主要通过财政拨款、专项资金、扶贫项目等方式进行，而德国横向转移支付则主要
通过联邦转移、税收返还、联邦救助等方式进行。
中国的对口支援政策在一定程度上解决了地区经济和社会发展不平衡的问题，推动了
贫困地区的脱贫致富和改善民生。
而德国的横向转移支付政策则在一定程度上缩小了不同
地区之间的发展差距，促进了整个国家的协调发展。
不同的政策效果反映出了两种财政转移支付制度的不同特点和优劣势。
中国的对口支
援政策能够更加直接地解决地区的贫困和发展滞后问题，但在一定程度上也可能加大财政
资金的分配不公问题。
而德国的横向转移支付政策能够更加平衡地调节地区间的发展差距，但也可能导致部分地区的依赖情况。
从“对口支援”和“横向转移支付”的理论基础、实施体制、政策效果分析来看，两
种政策均有其优点和缺点，由此可见两种政策相互之间可以吸取借鉴。
我国在对口支援政策的实施过程中可以借鉴德国的横向转移支付的经验，通过加强地
方政府间的财政合作和交流，形成地区间的财政互助机制，提高财政资金的使用效率。
德
国在横向转移支付政策的实施过程中可以借鉴我国对口支援的经验，加强中央与各邦政府
之间的沟通和协调，形成统一的财政转移支付标准和政策。
通过对我国“对口支援”与德国横向转移支付的研究和比较，我们可以更深入地了解两种不同政策下政府间财政转移支付制度的特点和规律，从而为我国的地方财政制度改革和政策制定提供参考。
同时也可以为其他国家的地方财政转移支付制度的改革和创新提供借鉴和启示。