修正《国务院组织法》片论

修正《国务院组织法》片论

作者：张越

一、现行《国务院组织法》的总体评价

现行国务院组织法是1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过施行的，虽已历经近20年，国务院的内部组织机构也历经多次重大调整，但作为国务院组织准据法的国务院组织法却一字未改，这不能不说是世界法制史上的一个奇迹；而其条文仅有11条，约850 个字，其行文之简约，也堪称世界立法史上的一绝。但就是这样一个规范性文件，却在法律上构成治理世界上1／4人口的大国的中央人民政府的存在基础，如此鲜明的对比不能不使人对其在一国法治中所承担的使命有所怀疑。事实上，以目前的《国务院组织法》，无以完成一个法治国家最根本的对行政职能的法律界定，其不足在于：

（一）对国务院的性质界定不明确

国务院的性质是由我国宪法规定的，（注：《宪法》第85条。）是宪法对国务院法律性质的具体定位；现行法对此未作规定是一个严重的失误。因为这不仅涉及该法的立法依据，也是指导该法各具体条文的根本性原则。没有国务院性质的宪法性规定，则无法处理国务院与全国人大及其常委会的关系，无法处理国务院与地方各级人民政府的关系，也无法摆正国务院与其各组成部门之间的关系。

当然，国务院的性质并不是一个孤立的问题，还涉及许多与之密切相关的内容，如国务院与全国人大及其常委会的关系、国务院与地方各级人民政府的关系以及国务院与其各组成部门之间的关系、国务院与其直属机构的关系、国务院与其下设部门之间的关系等，也应在修正时一并规定。

（二）对国务院的组成规定不详

现行法有关国务院组成的规定还没有宪法详细，这显然是不够的。因为，作为国务院的组织法，不仅应规定国务院的基本组成，至少还要规定不属于国务院组成人员的各直属机构首长在国务院的地位：要么作排除性的规定，将其排除在国务院组成人员之外；要么规定其与相应的国务院组成人员之间的明确的领导关系。现行法对此略而不谈，而在实际中就必然出现不属于国务

院组成人员的国务院直属机构的首长成为事实上的国务院组成人员的现象，从而违反宪法规定的本意。

（三）没有规定国务院的基本职能

现行法虽规定了国务院的职权，却没有明确国务院的根本职能，这固然与该法没有规定国务院的性质有很大关系，但这一疏忽所导致的直接后果是：国务院的整体职能未能鲜明体现，从而使事权上对国务院权限划分失去了完整性。也就是说，那些没有规定在国务院职权范围内、也没有规定在地方各级人民政府组织法中的事宜，实际上就成为政府权限法律规范的真空，从而成为诱发中央与地方之间、各部门之间权限争执与僭越的根源。

（四）宪法有关国务院职权的规定需要具体落实

现行法对国务院基本权限的规定（注：《国务院组织法》第3条。）采取了转述宪法规定（注：《宪法》第89条。）的方式，而没有在此基础上作进一步的明确。这样做虽然在立法上没有根本性的错误，但却反映了立法过程中的一个基本的倾向，即对组织法的意义、对政府权限的法律界定的作用、对法治下的政府与人治下的政府的最根本的区别等的忽视。因为任何公共组织，其权限是与其组织结构同样重要且不可分离的。从某种意义上讲，公共组织正是因为有了一定的职权，才具有了区别于构成组织的个人之外的法律上的强制力，才使之与一般的、非权力性社会组织区别开来。因此，一个完整的组织法规范性文件应当在规定该组织的组成人员、内部结构等狭义的组织规范的同时，还应对该组织所享有的职权及其来源和在组织系统内部的分配，以及对该职权适用过程的监督等内容作相应的规定。只有这样才能使国务院组织法更加充实，更能够起到规范国务院的组织、行为以及对其组织和行为进行监督的立法效果。

现行法对国务院职责权限的规定，表面上看，可谓事无巨细、概括无遗，包括了立法权、（注：《宪法》第89条第1、2、5项。）对内的统一领导权、（注：《宪法》第89条第3、13、17项。）对下（即各级地方政府）的统一领导权（注：《宪法》第89条第4、14项。）以及具体的事务管辖权，（注：《宪法》第89条第6～11、15～16项。）外加一个概括性的规定，即全国人大及其常委会授予的其他职权。（注：《宪法》第89条第18项。）这些规定在汉语言环境下实际上已经涵盖了我们所能像想的所有的行政权力，任何权力无需特别的努力就可归入该权力范围之内。其结果是，国务院成了一个权力无限的政治实体。如果我们相信一国内部权力的总和是一个有限、可分的集合的话，我们就不能不看到，权力机关的权力、司法机关的权

力、地方的权力的具体着落都成了使人怀疑的问题。这固然给人一种印象，法律在树立国务院的权威，但法律同样也规定了权力机关的权力、司法机关的权力和地方的权力，于是唯一解释是，这些权力的规定本身是互相重叠的。因此，国务院的权力在实际行使过程中必然面临其他权力主体在权力适用方面的竞争。

（五）缺少国务院各组成部门内部组织通则的一般规定

宪法规定，国务院的组织由法律规定，而最恰当的无疑是国务院组织法。通过对国务院各组成部门内部组织的一般规定，即将现在由在定方案所确定的国务院各组成部门下设的司、局级单位的数量、副职数、下设处室的数目等作一统一的规定。这样作的好处是，国务院组成部门的内部组织可以实现相对统一，哪些司和局可以设、怎样设、相互间的关系如何，就有了一个基本的框架，便于在机构调整时有所遵循，避免因机构改革而使各部委内部的组成机构发生重大的差异。

（六）未涉及中央与地方的关系及中央与地方分权问题

有关中央与地方关系的核心内容是中央与地方管理权限的划分，而国务院组织法所涉及的是作为中央人民政府的国务院与各级地方人民政府的行政管理权限的划分。中央与地方关系问题始终是我国一个十分敏感的政治问题，也许正因为如此，许多场合下我们反而避而不谈。如宪法对此就没有明确规定。这固然与我国长期盛行的大一统、中央集权的管理模式有关，但在现代社会中，通过中央与地方的适当分权以促进地方政治民主的发展、发挥地方政府在处理本地事务时的积极性和创造性，已经成为各国经济、文化及社会发展的共同经验。我国在这方面虽没有成文的法律，但各地方与中央的关系却不尽相同，内部沿海各省因其与中央空间距离上的原因而产生了政策上的区别，曾一度被认为这是地方经济迅速发展的主要原因。虽然认识上还未统一，但有一点是肯定的，即法律上虽没有分权的具体规定，但现实中确实存在不同的分权模式和具体实践，因此而对各地方经济所造成的影响有时既难以估量又不容忽视。这种局面进一步发展的结果很可能使中央既有权威因中央对各地方政策在事实上的差异而受到削弱，这在一个统一的国家中显然是不应当看到的。

（七）体系结构极不合理