中外移民管理体制比较研究

2019年2月第29卷第1期
上海公安高等专科学校学报
Journal of Shanghai Police College
Feb.,2019
Vol.29No.l
中外移民管理体制比较研究
丁斐平，楼鹏影，许丽
（上海市公安局出入境管理局，上海200135）
摘要：组建国家移民管理局，是以习近平同志为核心的党中央适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的一项重大决策部署。

移民管理作为国家行使主权的重要体现，必须遵循中央事权原则，要旗帜鲜明讲政治，毫不动摇地坚持和加强党的绝对领导、全面领导，切实把党的领导贯彻落实到国家移民管理体制改革的全过程，始终在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

移民管理机构的设置，既要牢固树立总体国家安全观，坚持国家利益至上，始终把维护国家安全、政权安全置于首位，坚决守住出入境管理和口岸安全底线；又要深入践行以人民为中心的发展思想，不断研究推出更多出入境便民利民服务新举措，着力增强人民群众的获得感。

本文通过对相关国家和地区的移民管理体制比较，就如何建立健全更加全面、系统、高效，更加自信、积极、主动，更加符合中国国情、具有国际竞争力的现代移民管理制度开展论述。

关键词：移民；管理；比较
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1008-5750（2019）01-0005-（07）D0l:10.13643/ki.issn1008-5750.2019.01.001
为配合国家移民管理体制改革相关工作，国家移民管理局在组织上海、浙江、湖北、广东、重庆、四川等地公安出入管理部门和北京、深圳边检总站的研究骨干会同改革专班有关同志启动了日本、韩国、英国等十国（地区）移民政策和管理制度比较研究工作，形成了初步成果，对于了解国际移民政策走向、借鉴先进管理制度发挥了重要作用。

为进一步夯实此项工作，形成持续研究机制，我局根据国家移民管理局的指示要求，进一步深化移民政策和管理制度国别比较研究。

一、相关国家和地区的移民管理体制比较
经对美国、加拿大、英国、德国、俄罗斯、澳大利亚、日本、新加坡等国家和我国香港等地区移民管理体制的研究，发现主要有以下5种类型。

（一）边防检查机关和境内移民管理机关隶属于同一政府机构，且为垂直管理
1•美国
一是国土安全部负责边境检查和外国人居留权益管理，由3个相对独立的部门分别行使职权：（1）公民和移民服务局。

主要负责移民永久居留和入籍申请审批、短期签证申请审
收稿日期：2018-12-29责任编辑：何银松
作者简介：丁斐平，男，上海市公安局出入境管理局局长；楼鹏影，女，上海市公安局出入境管理局副局长；许丽，女，上海市公安局出入境管理局政治处主任。

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丁斐平，楼鹏影，许丽：中外移民管理体制比较研究
批、避难和难民申请审批等。

公民和移民服务局在美国东、南、西、北部设立了4个地区服务中心，直接受理外国人移民和非移民申请。

（2）海关与边境保护局。

主要负责边防管理和人员货物入境检查等。

为保证国家安全和利益，美国政府对外国人的入境管理实施严格的双重审查机制，即美国驻海外使领馆签发的签证不赋予签证持有者进入美国的绝对权利，海关与边境保护局执法人员在入境口岸还需对签证持有人进行复查，如发现存在疑问或认为与事实不符，可拒绝签证持有者入境。

（3）移民与海关执法局。

主要负责美国境内非法移民、人口走私、移民欺诈等违法犯罪案件查处和人员驱逐、遣返工作，系国土安全部最大的侦查执法机构。

此外，为避免部门间可能出现的信息资源不畅，国土安全部在部长助理办公室还专门配备1名共享服务主任，负责协调上述3个部门之间的工作关系和信息资源共享。

二是劳工部参与外国移民事务管理。

依据签证制度，由国土安全部对外国人入境许可、居留许可等实施一元化的管理，但在外国移民事务管理方面，劳工部也参与其中，主要负责外国人劳工证的审批、劳动市场测试审核、对本国劳工就业维护等，在美国设有10个地区办公室负责受理相关申请。

外国人申请美国职业类签证前，必须先取得劳工证，该证由雇主在美国代为申请办理，只有在劳工部出具相关证明、认为接纳该外国人不会危害美国劳工利益的前提下，国土安全部和国务院（主管美国驻外使领馆）才向申请美国职业类签证的外国人签发入境签证，允许其入境美国。

三是移民事务属中央事权。

美国联邦宪法在划分联邦和各州职权时，明确将出入境管理定为联邦事务，由联邦政府机关行使相关职权，主管部门以及相关联邦机关在全国设立垂直领导的机构，独立执行出入境管理法律政策，与地方政府不发生横向的联系。

2.英国
英国移民事务主要由内政部负责管理，下设签证与移民局、边境检查署、移民执法局。

一是签证与移民局。

主要负责外国人签证、归化入籍、难民管理、对聘雇外国人就业及招收外国留学生的机构进行资质审核等事务。

二是边境检查署。

主要职责包括人员货物入出境检查、海岸线巡査、情报信息收集等。

总局设在谢菲尔德，在全英分设5个大区局，在英国国内及海外约140个港口、机场派驻了执法人员。

三是移民执法局。

主要任务是处理违反移民法律的案件，常与警方开展合作，在英国本土和海外的机场、港口都设有分支机构。

此外，内政部下属的警察署，负责受理外国人在居住地的登记事务。

欧盟区以外国家的公民如将在英国居住6个月以上，须自入境之日起7日内，本人到居住地的警察局进行外国人信息登记。

3.澳大利亚
2017年12月20H,澳大利亚正式成立内务部，主要职责之一即负责入境检查和外国人居留权益管理，涉及国土事务局、边境安全局等2个部门。

一是国土事务局。

主要负责国家安全、边境、情报和移民事务，同时整合原先移民和边境保卫局的职责，负责外国人入出境及居留、入籍、种族事务等，对进入澳洲的人员采取更加严格的审核，目的是整合一切资源以保障国家安全。

二是边境安全局。

主要承担出入境人员和货物检查管理的职责，相关机构改革正在推进中，预计将于2019年6月完成。

（二）边防检查机关和境内移民管理机关
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隶属于不同国家机构，且为国家垂直管理以加拿大为代表：
一是移民、难民和公民部，隶属于加拿大联邦政府，主要负责境内的移民管理事务，包括移民政策的制定、居留许可签发、难民保护、“绿卡”申请等事务，其下属的“公民和移民中心”在加拿大全境均有分布，同时在部分重要的驻外使领馆也设有派出机构。

二是边境服务局，隶属于联邦公共安全部，主管出入境边防检查事务，分布在全国119个边防检査站、13个机场。

（三）边防检查机关和境内移民管理机关隶属于同一政府机构，且垂直管理和地方管理相结合
1•德国
一是根据德国移民法规定，德国内政部下设的联邦移民和难民局、联邦警察局分别主管外国人居留事务和出入境边防检查。

（1）联邦移民和难民局。

主要负责与联邦劳工局、德国驻外使领馆等联邦政府机关，外国人管理局等地方政府机关之间的协调；审核外国人的部分签证、签发居留证件；将批准入境定居的外国人分配至各州、区；开发移民融合课程等。

（2）联邦警察局。

承担口岸入出境检查和边境管理任务，以及机场、火车站、码头与桥梁等重要目标的治安管理和警卫职责，实行垂直领导。

二是内政部下属机构外国人管理局，设于联邦各州地方政府，所辖事务涉及居留许可、居住许可、就业许可证件的审查与发放，外国人离境手续的办理，以及难民庇护等。

外国人管理局属地方执法部门，与联邦移民事务主管机关之间无隶属关系，仅是协作关系。

根据德国移民法规定，进入德国的许可，须经计划居留点所在的外国人管理局同意才行。

2.法国
一是内政部主要负责移民事务管理。

设立外国人事务管理局，主要负责外国移民的管理，促进移民社会融入，制定对外国人入境、滞留及职业活动等许可条件的规定，制定和实施有关移民及外国人的伪造文件防止对策、非法就业防止对策、外国人回国政策等。

同时，内政部国家警察总局下属的边防警察中心局，负责打击非法移民、处理边境事务、打击走私和组织非法移民活动等。

二是外交部、移民融入局、难民与无国籍者保护局等，共同参与移民事务的管理。

三是各省机关，主要负责向外国人发放签发的居留证件，查处和打击非法移民，与外国移民签订社会融入契约，签发驱逐令，负责本地区非法移民的遣返工作。

（四）边防检查机关和境内移民管理机关隶属于不同国家机构，且国家垂直管理和地方管理相结合
以俄罗斯为代表，主要由内务部、联邦安全总局等负责移民事务管理。

一是内务部。

（1）移民局，主管境内外国人居留事务。

根据俄罗斯相关法律规定，境内外国人的临时逗留、居住、迁移、就业及其相关登记、统计和违法犯罪查处由移民局主管。

（2）移民事务理事会，主要负责核发外国人劳动许可证、居留登记、就业审批、外国人缴纳税款等移民监察和管理事项。

此外，各联邦区设有内务总局，下设移民局主要负责外国人的居留管理，受上级业务部门和同级地方政府的领导。

二是联邦安全总局下设边防总局，主管出入境边防检查，主要负责边境地区的警戒守备和人员出入境的护照检查工作。

同时，各口岸设置边防检查站，由边防总局垂直领导。

（五）不区分边防检查机关和境内移民管理机关，由同一机构管理并下设分支机构
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1.日本
一是法务省主管出入境事务。

负责出入境管理法律法规的制定、外国人入出境及居留管理等，独立行使口岸出入境审查权和境内外国人管理的主要职能。

下设入国管理局和3个入国管理中心，专门负责对外国移民的管理。

同时，还在全国各地设立8个入国管理区局（跨行政区域设立）、7个入国管理支局和61个办事处（局、支局的下一级办事机构）。

各机构之间是垂直隶属关系，与地方政府无隶属关系。

二是地方政府，依法负责境内外国人的居留登记管理，但受法务省指导。

为准确、全面掌握境内外国人的居住状况和身份信息，日本将境内外国人的登记及其相关管理的执行职能赋予其居住地的市、镇、村长，但相关规定的执行细则由法务省制定，外国人登记的原始档案也上报法务省备案。

三是相关部门共同参与外国移民事务管理。

比如，厚生劳动省设有专门部门负责外国人雇用事务；外务省负责外国人入境签证的签发与统计；内阁府负责永久定居外国人政策的制定及各政府部门外国人管理工作的协调；教育机构负责外国留学生相关信息掌握等。

2.新加坡
内政部下设移民局，主要负责人员和货物的出入境检查、外国人居留签证申请、入籍和移民管理，以及外国人违法犯罪案件的査处工作。

3.我国香港地区
我国香港地区的移民管理机构为入境事务处，与警务处、消防处等执法部门并列，共同隶属特区政府保安局。

入境事务处直接向特区政府负责，全权管理香港地区出入境事务。

入境事务处内设6个部、17个科，并按不同业务需要在香港布设30个办事处，最大限度地方便群众办理身份证、护照等事宜。

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二、相关国家和地区移民管理体制的特点分析
这主要有3个特点。

（一）各国移民管理部门在机构设置上突出精简高效和布局灵活，关系国境安全的边防检查机构均为国家垂直管理
一是大多数国家边防检查机关和境内移民管理机关分设而立，负责不同类型的移民管理事务，职责基本没有交叉，尤以国土面积较大、国边境线较长的国家，在这方面更为突出。

比如，加拿大的境内移民管理机关为移民、难民和公民部（IRCC）,而边防检查由边境服务局（CBSA）负责，完全独立运作。

二是各国承担国边境安全职责的边防检查机关无一例外地为国家垂直管理，部分国家还归属军队序列，体现了边防检査机关守卫国边境职责的重要性。

比如，俄罗斯、匈牙利、荷兰等国的边防检查机关均实行现役制。

三是境内移民管理机关根据各国实际情况，设置较为灵活，突出了移民工作的专业性、服务性，充分展现移民管理部门善意、友好、开放的对外形象。

其中，以美国、日本、韩国等国为代表的部分国家，按业务量和管理复杂程度，在一定区域布点设置了垂直管理的工作机构；以德国、法国、俄罗斯等为代表的部分国家，按行政区域、条块结合设置地方机构，受上级业务部门和同级地方政府双重领导；以英国为代表的部分国家，在移民管理机构的设置上作了进一步细化，比如，英国签证和移民局专门负责受理签证申请、永久居留审批以及相关投诉，查处违反移民法律案件、遣返非法移民等职能则由移民执法局负责履行，通过工作的细分，以实现更为专业化、精细化的移民管理。

（二）各国移民管理部门在职能定位上多集中在狭义范围的移民类事务范畴，部分国家
也兼顾引才、就业等广义范围的移民类政策制定，且均属国家事权
一是突出移民职能的专业性。

主要涉及狭义范围的移民管理事务，且分类管理的特征较为明显，主要包括：移民政策制定、公民护照签发、签证管理、“绿卡”申请审批、难民管理、口岸安全和通关秩序管理、移民案件调查等。

同时，对外国人入境取得居留、就业、留学等资格后的日常管理以及案事件处置、诉讼等事务，由其他行政主管部门或警察部门，依照职能分工开展属地化、常态化的管理。

比如，美国公民和移民服务局等机构，主要负责各类移民管理事务，而对外国人的日常管理由属地相关职能部门负责。

二是部分国家移民管理的外延有所扩大，兼具海外引才、外国人就业等广义范围移民事务的政策制定。

比如，韩国法务部下设的出入国•外国人政策本部承担政府各部门间移民政策的管理、移民政策的统一制定、移民政策的实施情况评估、新入籍人员社会融入等多项任务，不再局限于出入境审查和签证签发等传统移民管理范围。

又如，澳大利亚移民部门每年均会在广泛征询个人（包括雇主）、利益团体（民族社团、人道团体、商会、工会）及研究机关对移民计划意见和建议的基础上，公布下一年的移民计划及类别配额，确保对移民数量和质量的控制。

再如，英国的签证与移民局，负有对聘雇外国人就业、招收外国留学生的企业和机构进行资质审核的职能。

三是相关事务均属国家事权，全国标准统一，是国家意志的体现。

所有移民类政策、措施均由国家层面移民管理部门制定，各地方及海外分支机构负责实施，体现了政策的统一性。

比如，日本由法务省负责制定、修改相关法律，制定外国人出入国管理计划，并通过下设的入国管理局在日本国内各地具体实施。

（三）在日益严峻的反恐形势下，多数国家为发挥移民管理部门在维护国家安全、防范打击恐怖活动中的职能作用，对移民部门的机构设置和职权范围进行了有针对性的调整和扩大
比如，“9•11”事件发生后的2002至2003年，美国将海关、检验检疫、边境巡逻等职责纳入广义范围的移民管理体系内，且由国土安全部履行，突出了维护国土安全的职能。

又如，英国外交部通过本国驻外使领馆受理的外国人入境签证申请，须由内政部签证与移民局的专业移民官审批，确保境外签证签发的安全。

近年来，相关国家对移民部门设置的细分和权限的调整，突破了传统的部门间壁垒和职能分工，一方面，有效加强了移民管理对本国安全的保障；另一方面，确保了移民事务服务、管理的专业性、全面性，在吸引外籍人才方面发挥了积极的作用。

国务委员、公安部部长赵克志在国家移民管理局成立大会上提出必须把维护国家安全、政权安全置于首位的要求。

对此，相关国家的做法值得我们学习与借鉴。

三、建立健全我国移民综合管理体制的几点建议
以建立健全更加全面系统高效，更加自信积极主动，更加符合中国国情、具有国际竞争力的现代移民管理制度为目标，让国家移民管理局展示中国良好形象的“国门名片”更加闪亮。

（一）移民管理须遵循中央事权原则，与移民相关的各类政策由国家移民管理局独立制定或牵头有关主管部门制定
组建国家移民管理局，是以习近平同志为核心的党中央适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的一项重大决策部署。

移民管理作为国家行使主权的重要体现，必须遵循中央事权原则，要旗帜鲜明讲政治，毫不动摇地坚持
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和加强党的绝对领导、全面领导，切实把党的领导贯彻落实到国家移民管理体制改革的全过程，始终在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

因此，建议国家移民管理局：一是主导制定包括外国人签证管理、停居留管理、永久居留管理、难民管理、国籍管理、“三非”外国人治理、非法移民案件调查、遣返等各类移民政策、措施。

尤其是外国人签证政策，从国际惯例来看是移民管理工作的核心，各国均由移民管理部门负责政策的制定和实施。

对此，我境内、境外的签证签发政策，须由国家移民管理局主导制定，并归口负责实施。

二是牵头会同国家外交、商务、科技、教育、人社、文化旅游等部委，制定涵盖海外高端人才、技术人才与投资、留学、探亲人员等从入境、居留、永久居留到入籍的成体系的移民政策。

比如，对引进海外人才实施“积分制”政策等。

通过移民管理政策体系的顶层设计，进一步形成移民管理工作合力，更好地服务于我国经济社会发展和对外开放新格局。

三是对属地移民管理部门执行各项移民管理政策进行指导和监督，通过一口管理，确保移民政策统一制定、统一标准、统一实施，发挥政策效能的最大化。

（二）部门架构突出独立性、专业性，条块结合，建立中央垂直管理并跨行政区域的边防管理机构，以及各省、自治区、直辖市管理、中央授权指导的地方移民管理机构
移民管理机构的设置，既要牢固树立总体国家安全观，坚持国家利益至上，始终把维护国家安全、政权安全置于首位，坚决守住出入境管理和口岸安全底线；又要深入践行以人民为中心的发展思想，不断研究推出更多出入境便民利民服务新举措，着力增强人民群众的获得感。

因此，结合相关国家经验以及我国实际情况，建议对边防检查机关和境内移民管理机构作相应区别：一是边防检查机关仍为中央垂直管理，可考虑在原9个总站的基础上，按出入境口岸业务量的实际情况，跨地区设置边防检查机关。

比如，依托上海边检总站设立上海边防检查机关，管辖上海、浙江、江苏、安徽三省一市各口岸。

同时，在各边防检查机关下设外国人遣返中心。

二是境内移民管理工作由各省、自治区、直辖市设置独立的管理机构负责，执行国家移民管理局制定的各项政策、措施，机构的编制、预算由地方政府保障，国家移民管理局、省级公安厅（局）双重领导，确保移民政策、措施在地方层面准确执行、落地见效。

三是在工作量比较大的省、直辖市，还可根据地方实际，由省级移民管理部门下设管理分支机构或派出机构，由省级移民管理部门垂直管理。

通过上述符合我国实际的机构设置，将有利于更好地围绕国家重大战略部署，高起点谋划、高水平推进国家移民和出入境管理服务工作。

（三）职能权限须契合移民管理中心工作，适应移民事务专业化需要，将分散在有关部门中的移民管理职能逐步整合至国家移民管理局，实现专业性与综合性的相统一
与相关国家的移民管理职责相比，目前，我国的移民和出入境管理工作的专业性、全面性体现不够。

地方公安出入境管理部门大量承担着落脚点管控、涉外重点部位安全防范、配合查处治安与刑事涉外案（事）件等工作。

同时，来华签证签发，以及准予外国人在华就业、留学、演出等具有移民属性的事权又分散在多个政府主管部门，移民管理的职责较为分散。

因此，建议在国家移民管理“三定”工作中：一是明确将分散在各部门的移民事务管理职能逐步划归国家移民管理局管理，并明确时间表有序推进。

具体来说，比如对来华就业的外国人，通过职能归并后，使其从申请入境签
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证起，直至办妥工作类居留许可在华工作，各环节均由移民管理部门许可审批。

二是明确地方移民管理机构的职责。

如果对地方移民管理机构采取国家垂直管理模式，应明确将相关不属移民管理机关职责范围的业务，交由地方公安机关负责；如果对地方移民管理机构采取由中央和地方共同管理模式，则要明确地方移民管理机构的主要职责，并要求各省级移民管理部门根据地区实际，分别制定涉及机构设置、工作职能、分工配合等内容的工作制度，建立地方移民管理机构与边防检查机关的协调配合机制，以及与政府其他相关部门的协作机制，报国家移民管理局同意后实施，以有效划分移民管理与境内外国人日常管理等事务的界限。

此外，建议建立国家层面的移民管理信息数据库，包括签证签发信息、出入境和停居留信息、指纹与人像等生物信息、就业就学信息、在华违法犯罪信息、办理各类证照信息等，对来华外国人逐步建立“一人一档”，推动移民和出入境管理工作更好地服务服从维护国家安全和稳定的职责任务。

目前，上海在这方面进行了一些探索和尝试，搭建了政府部门间境外人员信息共享系统，整合了23家政府部门的9000万条数据，为加强外国人管理服务工作提供了信息支撑和保障。

Comparative Study on Chinese and Foreign Immigration
Management System
Ding Feiping,Lou Pengying,Xu Li
(Aliens'Exit and Entry Administrative Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau,
Shanghai200135,China)
Abstract:The establishment of immigration department is a significant decision made by the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping at its Core to cater to the needs of building socialism with Chinese characteristics in the new era.The immigration department,which serves as an important embodiment of the exercise of national sovereignty,should abide by the principle of central authority, take a clear-cut political stand,unswervingly stick to and strengthen the Party's absolute leadership, comprehensive leadership,earnestly uphold the Party's leadership in the whole process of reforming the national immigration management system and should be always ideologically,politically and operationally consistent with the Party Central Committee headed by Comrade Xi Jinping.In the process of让s establishment,it is necessary to have the awareness of national overall security,consider adherence to national interests as foremost,persistently put the maintenance of national security and regime security at the top of the list and firmly ensure the safety of entry-exit ports as a baseline.Meanwhile, it is significant to adhere to the people-oriented development thought,continually study and take more new measures to provide convenience and service for people and endeavor to increase people's sense of acquisition.By comparing related countries,and regions5immigration management systems,this paper gives an account of how to establish a comprehensive,systematic,efficient,more self-confident, positive,active and internationally competitive immigration management system that align w让h Chinese conditions.
Key Words:Immigration;Management;Comparison
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