我国城市公共危机管理的预警机制研究

我国城市公共危机管理的预警机制研究

1 相关概念

1.1 公共危机界定

公共危机主要是指一个突发型的事件对大范围的民众的工作生活、生命财产以及社会秩序造成威胁的状态。公关危机的内涵主要是3个要点：一是公共性，这是说危机要影响到公共的领域;二是突发性以及紧迫性，这是指如果危机得不到及时处理就会扩散和升级;三是公共危机具有严重的破坏性和危害性，处置不得当将会对社会造成巨大的恐慌和损失。

1.2 公共危机管理的内涵

公共危机管理，它是一种全程的危机管理体系，要求每一个相应的阶段都有对应的公共危机管理机制，准确的预测危机的形势，尽量把公共危机的事态可以控制在某一个特定的区间，避免情况进一步恶化;全方位的公共危机管理不但需要在危机管理周期的每个阶段建立对应的管理机制，更主要的是怎样实现机制相互之间的有效运行。公共危机管理需要宏观层面和微观层面的有机结合，在制度、组织、资源等框架内建立一种全过程、整体化的危机管理有机体系。本文主要是阐述危机预警机制对我国现行的城市公共危机管理的重要性。

2 我国城市公共危机管理预警机制面临的困境与问题

2.1 我们国家的城市公共危机管理预警决策机制面临一定程度的困境

由于我们国家目前对城市公共危机的处理是单灾种的、孤立的，没有形成一个多部门相互联系的有机系统，这将很难应对目前多发性的城市公共危机。在应对城市公共危机时应尽最大可能高效调动各种资源进行全方位、多层次、多部门的协调，把危机的危害降到最低。目前我们国家的地市级政府部门虽然都在其政府办公厅下设成立了相应的危机应急管理办公室，但从职能分工以及职责的角度看，主要还是本级政府的总值班工作室替本级政府进行危机信息的传达、督促、会务、协调等工作但是由于缺乏全政府、全社会、综合的协调和管理这必将导致公共危机预警机制中资源配置的不协调，政府很难形成危机管理的综合协调机制，难以实现危机资源整合和协同决策的保障。

2.2 我国城市公共危机管理社会力量参与不足，预警责任制度不健全

目前国际盛行的公共危机管理理念是强调全政府、全社会的公共危机管理。在城市公共危机管理中实现公民有序的参与是充分发挥公民主体作用，最终战胜危机的保证。但是当前我们国家的公民大都不具有在危机状态下积极参与的意识，也不懂怎样参与到危机处理中。所以，当面对危机的时候，处于危机中的公民就很难做出应对措施，很容易陷于被动和惊慌之中，这将导致危机事态进一恶化。在整个危机的处理过程中，城市居民和各种社会组织、工商企业，是公共危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体，他们理所当然的参与到公共危机处理的全过程中，与政府一同化解危机。如果危机的处理中能够有广泛的社会力量参与其中，这不但可以塑造这些个人和组织的应急管理文化，而且在危机的预警、应对、以及恢复的整个过程中能够提高政府公共危机管理的能力。

当前，我国针对各级干部在公共危机预警中的责任规定还存在不足，一方面预警的责任一般在一些政府文件当中并且数量较少;另一方面是责任规定相对模糊，只规定了相关领导干部因过错或渎职而出现重大事故的必须引咎辞职，并没有明确相关责任主体在不同类型的公共危机事件中或预警过程中应该承担什么责任;三是忽视了建立保证责任内容实现的制度。首先，问责主题上随意性较大，相关媒体、社会大众以及其他组织的积极性没有充分调动起来;其次，责任承担的方式上相对单一，引咎辞职是普遍采取的方式，不同级别危机的责任处理方式没有明确规定;最后，在追责的对象上，大多数都是追究各级党政领导的责任，忽视了追究当事人、相关媒体以及专家组等人的责任。

2.3 我国城市公共危机管理预警信息机制中的困境

城市危机管理是一个涉及多行业、多地区、跨时段的综合性系统管理工程，要求各方面

的积极配合和团结合作。但是我国目前的行政组织结构是科层制这就决定了危机信息得层层上报，然后再层层传达决策的信息，所以必将导致信息机制不畅。当前，在我国的各级政府运作体制之间，因为各种因素下级政府会采取虚假治理的行为，经常发生隐报、瞒报。而由于地方政府的分权会造成局部利益与国家整体利益之间的矛盾冲突，地方政府会从局部利益考虑问题，为了自身利益，实行地方保护主义，人为地把危机信息的传输渠道扭曲，抵制相关应对措施，导致上级政府不能准确把握危机信息，不能对危机做出有效的决策，从而不能把握控制危机的最佳时机。

3 完善我国城市公共危机预警机制的途径

3.1 完善危机预警机制的法律体系

因为政府在建立公共事务预警机制过程中掌控着具有强制约束力的公共权力，而社会组织则没有强制性权力做后盾。因此，社会组织要想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作，必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权力、责任与义务，即明确各自的治理权限。应该在国家层面上颁布相应的法律、法规，将危机管理预警法制化、制度化和常态化。改变过去立法层次低、侧重登记管理等倾向，逐步向注重依法监督和管理的长效机制过渡，在法律上对社会组织公共危机治理的行为加以规范和保障。

3.2 建立危机预警多元主体协同治理的网络结构

危机预警管理在发达国家大多建立了比较全面的应对网络，联合各种力量应对危机除了政府之外，营利组织、非政府组织、公民和媒体都是公共危机预警和治理的参与者。所以我们国家的危机预警和治理应该借鉴发达国家的模式把危机治理体系看作一个整合的系统，包括政府、营利组织、非政府组织、公众和媒体等子系统，各子系统之间相互关联，相互协作，共同处于社会大环境中，而且受周围环境的影响。危机网络治理结构利用现代网络与信息技术，以多元主体相互间的信任与合作为基础，通过建立一系列正式和非正式制度，进行沟通合作和资源共享，实现危机的协同治理和公共利益的最大化。

3.3 加强危机预警和应急教育，提高公民的应急能力

危机培养教育是公共危机管理的基础和前提。国民危机意识的强弱是危机治理效率高低的关键因素。首先，政府部门要通过对危机信息收集、分析、传达，提高公民应对危机的警觉性和灵敏度。其次，要尽快改变目前只局限于纪念日或活动日的点缀式应急知识宣传，做到应急教育的常态化，通过专题讲座、媒体宣传、课程培训等途径，对公民进行应急知识教育，使公众了解应对常见突发事件的自救和协防知识。同时要建立危机应对情景仿真教育与演练体系，提高公民应对突发公共事件的综合素质、应对技能和应急处置能力。创建应急知识常态教育模式，形成全方位、多层次、全过程的应急教育体系，从而普及预防、避险、自救、互救、减灾等防护知识，增强公民的公共安全意识和社会责任意识，提高公民危机治理的能力，最大限度地消减突发公共事件造成的危害。