集中与分散：美国大都市区政府治理的实践历程分析

集中与分散：美国大都市区政府治理的实践历程分析
《城市发展研究》2010年第7期
摘要：大都市的出现是一个国家城市化的产物，而大都市区则是城市化到了相对成熟阶段出现的一种现象。

美国是当代发达国家的典型代表，其大都市区的发展已经历了100来年的历程。

美国大都市区政府治理实践历程反映的是集中治理与分散治理之间的变动过程，其实质是对治理价值平衡状态的追求。

关键词：美国；大都市政府治理；实践
大都市的出现是一个国家城市化的产物，而大都市区则是城市化到了相对成熟阶段出现的一种现象。

美国是当代发达国家的典型代表，其大都市区的发展已经历了100来年的历程，大都市区政府治理积累了较为丰富的经验，也留下了一些失败的教训。

在理清美国大都市区概念的基础上对其大都市区政府治理实践进行分析，能够为处于迅速发展过程中的我国大都市区政府治理提供有益的启示和借鉴。

1 美国大都市区的概念界定
在美国城市史中，大都市区概念的界定标准经历了一个变迁的过程。

美国人口普查局1910年正式确定了大都市区(Metropolitan District)的定义，规定大都市区包括一个10万以上人口的中心城市及其周围10英里以内的地区，或者虽超过10英里但与中心城市连绵不断、人口密度达到每平方英里150人以上的地区。

1949年，美国联邦预算局(Bureau of the Budget)重新修订了大都市区的概念，提出了“标准大都市区”(Standard Metropolitan Area)，它包括一个5万以上人口的中心城，或者两个相互毗邻并且在总的经济和社会目标方面形成一个整体的双子城，两者加在一起的人口至少有5万，而且其中较小的城市至少要有1.5万人；除此以外，还包括中心城所在的县以及具有城市性质并且在经济和社会上同中心城所在的县联系在一起的邻近各县。

后来，美国联邦预算局又对大都市区的界定标准和名称几经修改，1959年改称标准大都市统计区，一直用到1980年，之后又改称为大都市统计区Metropolitan Statistical Area，简称MSA)。

大都市统计区由中心市、中心县和外围县组成。

(1)中心市，指一个5万人以上的中心城市或两个城市有相邻的边界，其中一个城市至少有5万人口，另一个城市人口不少于1.5万。

如果两个邻近城市均达到或超过5万人口，并且城市之间的距离不超过20英里，这两个城市将被划入同一个大都市区，除非这两个城市之间没有明显的社会经济联系。

(2)中心县，即中心市所在县的其余部分，并且该县的人口至少有50%以上是在城市化地区里。

(3)外围县，指与中心县连接并满足以下条件的县：第一，是至少有75%的劳动力从事非农业活动；第二，县里被雇佣的非农业劳动力至少是中心县(市)所雇佣的非农业劳动力的10%或至少为10000人，或者县里居住的非农业劳动力至少是中心县(市)居住的非农业劳动力的10%或至少定居有10000人，或者这个县50%以上的居民居住在互相邻接的人口密度至少为150人／平方英里的低级行政区里；第三，非农业劳动力至少有15%在中心县(市)工作，或县里的非农业劳动力至少有25%居住在中心县(市)。

1990年美国又将大都市统计区更名为“大都市区”，其统计范畴略有调整，规定每个大都市区应有一个人口在5万人以上的核心城市化地区，围绕这一核心的都市区地域为中心县和外围县。

中心县是该城市化地区的中心市所在的县；外围县则是与中心县邻接且满足以下条件的县：(1)从事非农业活动的劳动力至少
占全县劳动力总量的75%以上；(2)人口密度大于50人／平方英里，且每10年人口增长率在15%以上；(3)至少15%的非农业劳动力向中心县以内范围通勤或双向通勤率达到20%以上。

2000年美国最新大都市区界定指标体系CBSA(Core Based Statistic Area)由中央核、中心县和外围县组成：(1)中央核：每个CBSA至少有一个人口普查局定义的人口不少于5万的城市化地区(Urbanized Area)或者人口不少于1万的城市簇(Urban Cluster)，城市化地区和城市簇统称城市地区(Urban Area)；(2)中心县：中心县至少50%的人口居住在规模不小于1万的城市地区，或者中心县至少5000人居住在人口规模不小于1万人的单个城市地区；(3)外围县：居住在外围县但工作在中心县的就业人口占外围县总就业人口的25%，或者外围县25%的就业人口居住在中心县等。

美国大都市区概念尽管经历几度调整，但它所反映的，却是大城市及其辐射区域在美国社会经济生活中地位不断增长的客观事实，有重大的实践意义。

从美国大都市区概念界定的变动可以看出，大都市区实际上是一个城市地理学的概念，主要指的是一个城市人口中心以及与其有着密切社会经济联系的邻接地域的城市空间组织形式。

2 美国城市化的发展与大都市区治理问题的出现
1840年代开始，随着美国工业化的推进和交通运输网络的改善，美国城市人口的增长开始远远超过农村人口的增长，城市化开始了加速发展。

19世纪末以来，美国城市不仅吸引了大量的资金和劳动力，为城市经济注入了新的活力，而且还通过其辐射功能，带动了边远地区工农业发展，推动了区域经济的城市化进程。

美国大都市区的出现是20世纪初开始的现象，20世纪以前，主要是大城市的市区本身不断扩大，但尚未形成大都市区。

此后，随着大城市人口的膨胀，加上汽车等通勤工具的发展，大城市人口开始逐渐向郊区迁移，形成了功能相当集中的中心商业区和以居住为主的郊区，构成大都市区的两个基本要素。

1920年在美国城市化历史上是一个具有重要意义的年份，这一年美国全国的人口突破了1亿，而居住在城市中的人口超过了50%(达到了51.2%)，单个城市的规模也在急剧扩大。

至此美国已经成为一个城市化了的国家，城市的发展进入了新的阶段。

此后，美国大都市区不断扩张，到了1940年，美国几乎一半人口已经居住在大都市区内，这时可以说美国又已经成为了一个“大都市区化”了的国家。

然而，美国大都市区的扩张并没有停止，而是向着更为高级的阶段发展。

从1940年到1990年，美国百万以上人口的大型大都市区数量由11个增加到40个，人口由3490万增加到1.329亿，占当时大都市区总人口的比例达68%，占美国总人口的比例由25.5%上升到53.4%，有21个人口在200万以上的主要大都市区居住了1.01亿人，或者美国总人口的40%。

到了2000年，美国大都市区人口已经占到总人口的80.3%(表1)，百万人口以上的大型大都市区数量达到47个，其人口占美国总人口的比例增至57.5%，占全国大都市区人口的71.6%；居住在至少有500万人口的大型大都市区内的人口几乎占全国人口的1／3，其中，仅纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山、费城五个主要大都市区就拥有全国1／5的人口。

也就是说，美国的大多数人口不仅居住在大都市区，而且居住在大型大都市区。

美国大都市区的出现、发展和扩张也自然而然地引出了大都市区治理问题。

大都市区一个非常突出的特征就是其内部林立着分散化的自治的政府权威(表2)，大都市区的中心城市和郊区市镇在行政上互不隶属，都是平等而自治的政治
实体。

而这些实体还不包括那些通过收费和提供服务履行类似政府职能的半政府组织，如居民社区协会(residential community associations)、邻里协会(neighborhood associations)、街道服务协会(street—providing associations)、公园服务协会(park. providing associations)、历史保护区(historic preservation districts)和商业发展区(business improvement districts)等单位。

由于大都市区的扩张，大都市区内独立的政治小单位不断增多。

大都市区内政府单位的增多造成了利益关系的交错重叠，为了解决大都市区内部各种相关的问题，如交通、环境、水源、教育等，就需要各地方政府的密切合作。

“在大都市区.虽然相邻的和大致相邻的地方政府间存在显而易见的共同利益，但也不可避免地存在竞争关系。

一个辖区的行为经常会给邻近的地区带来问题，也可能给邻近地区带来外部经济。

这就说明大都市区内部各单位存在相互联系、复合依赖的关系。

大都市区内部在经济和社会等方面的密切联系提出了大都市区协调治理的需要，而大都市区内部的权威分割又带来了区域整体治理的难题。

可以说，在美国大都市区政府治理历程中，政府管辖权威的分割与再组织始终贯彻其中，甚至有学者指出，“今天，有关地方政府的最严峻问题就是大城市区的治理问题。

许多观察家认为，大城市区面临的主要问题就是在众多的政府管辖范围中权威的分割。

”然而，与美国现代化的历程相适应，其大都市区政府治理在不同历史时期采取了相应的措施，积累了丰富的经验，也留下了不少失败的教训。

对美国大都市区的政府治理实践进行历时性的回顾和分析，有利于把握其各个时段大都市区政府治理的经验与教训。

3 美国大都市区政府治理的历程分析
美国自20世纪初期大都市区的出现及迅速扩张以来，中心城市周边的郊区率先实现了城市化，成为大都市区的构成部分。

中心城市既是区域经济的中心，也是其周围郊区公共服务的主要供给者。

在郊区，由于美国设市的人口标准较低(不少于2500人)，大多数郊区政府财力有限，无力独自举办公用事业，大量郊区无法给居民提供基本的公共服务。

这样，与郊区相比，中心城市在基础设施、城市公共服务提供方面占有优势，因而在大都市区发展的初期，中心城市对郊区有较大的吸引力，兼并是中心城市在大都市地区保持主导地位的最有力方式，中心城市较多地通过兼并土地的方式与郊区一道建立区域性的政府结构。

20世纪初到1930年的城市发展也证明，新的政府结构主要源自大都市地区中心城市权力的扩张，用杰克逊的话来说，“城市政府的扩张是帝国主义式的，其发展趋势很显然，就是大都市区政府。

”
兼并是指由中心城市兼并郊区的某一部分，并由中心城市政府行施新区的管辖权，它通过两种途径进行：一是中心城市根据州的法律，将其周围尚未组成自治政府的城市化地区并入城市地域，从而扩大城市疆界；二是中心城市通过与其邻近的市、县相融合而扩大。

美国主要的大城市，绝大多数都是在1930年之前通过这种方式而扩展的。

例如，纽约市通过1898年的兼并与融合，其面积由1890年的44平方英里，急速扩大至299平方英里。

洛杉矶在1906年至1930年间也兼并了大量土地，包括好莱坞(Hollywood)及桑普德罗(San Pedro)的港口社区在内的八个小城市，放弃了自治市的地位加入了洛杉矶。

然而，在美国地方自治观念根深蒂固的政治文化背景下，大都市区内的兼并与合并并非总是一帆风顺。

例如，20世纪初俄亥俄州的克里夫兰市曾经酝酿对大克里夫兰地区进行政府组织的调整，试图将克里夫兰同相邻的市、镇进行某种程度的合并。

然而，克里夫兰市远郊的地方法人为避免失去其特殊的地位，都对并入克里夫兰的计划不感兴趣，并且进行了实质性的反对。

因此，随着1920年代后城市化高级化而带来的大都市区的不断扩张，一方面是不断有新的郊区单位被纳入大都市区；另一方面，随着郊区人口的增长和经济的发展，郊区一般抵制中心城市的兼并或合并，通过成立自治市向居民提供公共服务。

这样，郊区新的地方政府不断建立，造成了大都市区地方政府数量的激增。

比如在1920--1940年间，纽约郊区的萨福克和拿骚县的自治市分别从12个和20个增加到27个和65个，底特律郊区的奥克兰县从14个增加到24个，圣路易斯郊区的圣路易斯县从15个增加到41个。

二战以后，大都市区内地方政府的增加更为迅速。

1957年，美国174个大都市区拥有16210个不同的政府单位。

根据美国商业部人口普查局的统计，在1962—1982年间，美国大都市区内政府机构的数目从2.18万个增加到2.98万个，增加了36.8%。

这些众多的地方政府单位互相重叠，互不隶属，就像巴尔干半岛上的小国林立一般，因而被称为大都市区政府的“巴尔干化”现象。

二战之后，中心城市的衰落和郊区的扩张成为大都市区内相互促进的一种现象，且有愈演愈烈的趋势。

随着科技革命的兴起，人口、商品和资本的流动空前加快，人口和产业的重心不断向郊区倾斜，中心城市日趋衰落并丧失了其在大都市区的主导地位。

到60年代，中心城市在大都市区的面积比重因郊区不断向外扩展而渐显缩小。

纽约、底特律、费城、克利夫兰、圣路易斯、华盛顿和波士顿等城市仅占其大都市区面积的25%，洛杉矶和芝加哥分别为40%，只有休斯敦、圣迭戈、凤凰城等新兴城市占其大都市区的50%以上。

70年代后，郊区扩展势头未减，中心城市静如泥潭，鲜有生机。

中心城市的衰落直接影响了城市基础设施的改善和公共服务能力，而郊区的蔓延和大都市区政府的巴尔干化造成了简·雅各布斯(Jane Jacobs)所谓的“大杂烩政府”，不仅导致了郊区服务质量与经济效益的下降，而且导致了地方在收入财政、税率和服务等方面的不平衡。

郊区的蔓延和大都市区政府的巴尔干化严重影响了美国大都市区的发展，又一次提出了大都市区政府治理改革的必要性，而政府组织再造则是大都市区政府治理改革的核心。

针对美国二战后大都市区政府的巴尔干化，当时有学者指出，“美国各部分的大都市区都遭受着政府单位的泛滥和缺乏足够灵活的与不断扩张的大都市蔓延保持一致的机构。

大都市问题的研究者普遍同意亟需将大都市作为一个整体对待。

”经济发展委员会则在1966年建议，美国地方政府的数量现在大约是80000个左右，至少应该减少80%；应该大力削减在大多数州里建立的相互交叠的地方政府层级等等。

面临着大都市区政府巴尔干化的困扰，在学者和政策建议者们关于大都市区政府组织再造的呼声下，从二战结束到1970年代中期的三十年间，美国进行了68次公民投票决定市县合并的尝试。

市县合并是指大都市地区的中心城市政府同其所在县域的县政府进行合并，县政府的传统功能被整合到新的统一政府当中，或是保持其独立功能，而由新的政府向县域范围内没有成立政府的地区提供服务。

该地区的郊区市镇可以继续保留其特殊的自治地位，同时作为交换，“市县合并取得了关键的创设目标：统一的税基、集中的规划与分区权”，这些目标对于整个大都市地区经济社会的统一与协调发展至为重要。

由于这些市县合并动议的背景仍然是地方自治的政治文化与郊区化蔓延的主导趋势，因此，其中大多数重组的尝试都失败了，68次投票只有17次被批准，成功的比例仅为25%。

这些成功的市县合并投票主要包括：1949年的巴吞鲁日.东拉夫帕里什；1962年纳什维尔和戴维森县合并，1967年杰克逊维尔和杜瓦尔县合并，1969年印第安纳波利斯和马里恩县合并。

此外，佛罗里达的迈阿密.戴德县于1957年建立一个类
似联邦制的市、县两级政府并存的大都市区政府结构，在明尼苏达的明尼亚波利斯.圣保罗和俄勒冈的波特兰则发明了三级区域性的政府结构，一体化程度较前几种略为松散。

尽管市县合并被拒绝的比例很高，然而，新的市县合并动议在该时期还是不断出现，这说明了一体化大都市区政府在当时吸引力很大。

在上述17次成功的市县合并个案中，田纳西州纳什维尔市和戴维森县的合并作为一个经典的合并案例，经常被其他考虑合并的区域所模仿。

纳什维尔市和戴维森县的政府合并成立的大都市政府包括一个普选产生的市长和41个市政委员，其中35个委员按地区选举，其余在全县普选，任期4年。

与许多市县合并的情况一样，纳什维尔大都市政府也包含着地方性结构。

纳什维尔大都市郊区的自治市在1962年前抵制合并，合并后它们不仅作为功能性的地方政府而被保存下来，而且获得了很高的市民满意度评分。

根据乡村地区与城市地区服务需求的不同，大都市政府在辖区内建立了两个服务特区：一个一般性的服务区为整个大都市区提供服务，另一个城市服务区为纳什维尔旧城提供服务。

正如传统改革理论家腊斯克所倡导的，“真正的大都市政府必须是一个一般性的地方政府。

它必须拥有州相关法律之下一个自治市政府的所有权力。

而且，它必须在其辖区内行使排他性的权力。

也就是说，它不能是一个在现存各主要自治市辖区的夹缝中起补充作用的一般性政府”。

虽然纳什维尔大都市政府不具有如此绝对的统治权，但就单一综合性这一点而言，它是符合传统改革者所倡导的大都市政府标准的。

然而，即使如此，少数成功的个案也根本改变不了郊区化蔓延的客观现实和主导趋势，也无法遏制大都市区巴尔干化现象。

因此，即时是在市县合并动议提出和进行的同时，郊区化仍然在不断的继续。

郊区化的蔓延到1980年代已经将大都市分裂为中心城市和郊区两个严重不平等的社会空间单位，郊区的繁荣和中心城市衰落的现象愈演愈烈，而郊区的发展是以中心城市的损失为代价的，中产阶级逃离中心城市，使得中心城市加速衰落，为贫困、失业、犯罪等所困扰，郊区社区则在征收用于公共开支的税收方面具有非常有利的相对优势。

在这种情况下，人们纷纷寻找大都市区的治理对策，与传统市县合并、建立大都市区政府的改革实践不同，新区域主义日益受到关注。

例如，斯蒂芬(G.Ross Stephens)与维克斯特罗姆(Nelson Wikstrom)对90年代的大都市区碎片化作出了回应，他们认为联合是提升大都市区政府服务的必要步骤，不仅应当设立像污水处理和供水区这样的单一功能地区政府，而且应当设立由税收支持的大都市区范围的多功能政府来进行区域规划和提供服务。

在治理实践方面，明尼阿波利斯.圣保罗大都市区的制度安排是这一时期区域主义改革的典型个案。

明尼苏达州双子城明尼阿波利斯、圣保罗及附近郊县组成的大都市区面积为12626平方公里，其人口在2006年约350万。

整个1980年代明尼阿波利斯—圣保罗大都市区也饱受中心城市衰退的困扰，90年代初，该大都市区采取了区域主义的改革措施，通过中心城市与郊区的整合在一定程度上带来了中心城市的复兴。

奥菲尔德(Myron Orfield)根据其1993-1996年参与明尼阿波利斯·圣保罗大都市区改革的实践经验指出，解决该大都市区分裂困境的主要出路是彻底的区域主义，对大都市区各个部分的政治与行政进行整合，其改革方案包括三个核心目标，即公平的住房、财产税共享和再投资，主要手段是区域土地规划和增长管理、福利改革、整合基础设施融资和管理。

4 结论
梳理美国大都市区政府治理的实践历程可以发现，实际上始终贯穿于美国大都市区治理过程的是这样一种冲突。

一方面，坚守地方自治是美国政治文化中根
深蒂固的一个内核。

而另一个方面，由于大都市区的扩张，大都市区内独立的政治小单位不断增多。

大都市区内政府单位的增多造成了利益关系的交错重叠，为了解决大都市区内部各种相关的问题，如交通、环境、水源、教育等，就需要各地方政府的密切合作。

这样，大都市区内部在经济和社会等方面的密切联系提出了大都市区协调治理的需要，而大都市区内部的权威分割又带来了区域整体治理的难题。

事实上，美国大都市区政府治理实践历程反映的对自治与权威、分散与集中、民主与效率之间平衡状态的追求。

自20世纪初美国大都市区出现以来，郊区化一直在扩张蔓延，由此带来了大都市区地方政府数量的不断增加，即大都市区政府治理的分散化，而为了解决大都市区的共同问题，基于规模经济的考虑以及其他原因，又需要建立整个大都市区范围的组织结构和制度安排，即大都市区政府的集中治理。

应该说，分散治理是大都市区治理的一种初始和常规状态，是美国政治体制和政治文化孕育出的政治现实，而集中治理则是对大都市区地方政府分散化采取的某种纠偏措施。

20世纪初大都市区出现伊始，兼并曾被采纳作为建立大都市区政府的主要方式，然而在郊区化急剧发展的大趋势下，随着郊区人口的增多及经济实力的增强，郊区土地多倾向于成立地方自治法人单位，传统的兼并成功的机会越来越少。

大都市区政府单位的分散化和多中心成为一种既定的现实，并受到公共选择学派的大力支持，形成了一种多中心治理模式。

然而，多中心的治理局面超过一定限度就造成了大都市区地方政府的巴尔干化，严重影响了整个大都市区的发展潜力，造成了20世纪60年代和80年代的两次大都市危机。

作为对这两次危机的应对措施，又在这两个时期出现了大都市区政府改革建立大都市区政府和新区域主义的治理模式。

两者的区别在于，前者是通过市县合并在大都市区建立权威的政府机构，而新区域主义则是大都市区范围内的地方政府自愿联合建立，通过政府间协议、松散的大都市区协会、单一功能的特区或功能区解决大都市区的共同问题。

这两种改革主张又分别反映了大都市区政府治理的集中和分散化，建立大都市区政府主要是主张大都市区权威的统一和集中，而新区域主义的主张则是在主张统一解决大都市区治理问题的同时强调大都市区内地方政府的独立和自治。

大都市区是城市化推进到一定阶段的产物。

我国改革开放以来工业化和现代化的巨大发展伴随着城市化的迅速推进，在这一过程中也开始出现了一些典型的大都市区，如长三角大都市区、珠三角大都市区、环渤海大都市区等。

这些新兴的大都市区同样面临着由区域内部权威分散和共同治理需要之间的张力所造成的治理难题。

在这方面，回顾美国大都市区政府治理的实践历程能够为我国大都市区政府治理实践提供有益的启示。

其中主要的一点启示就是大都市区政府治理很难找到一个适应各种不同治理需要的万能治理模式，而应该根据不同国家和区域的具体情况、不同时期面临的具体情境对大都市区政府治理模式进行动态的调适.以更好地达成大都市区政府治理的目标。

易承志华东政法大学政治学与公共管理学院。