行政问责制论文

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我国政府公共信息服务问责制改革的目标取向论析摘要：我国政府公共信息服务问责制改革的目标取向应定位于政府公共信息服务问责的科学化、民主化、法治化和绩效化。科学的责任设计、问责标准和问责方法构成政府公共信息服务问责科学化的主要内容；人民主权原则、多数原则和平等原则是政府公共信息服务问责民主化应当遵循的基本原则。政府公共信息服务问责法治化重在实现问责法制统一化、责任划分法制化和责任追究程序化；政府公共信息服务问责绩效化重在实现问责运行和问责方式绩效化。

关键词：政府公共信息服务；问责制改革；目标取向

党的十七大报告明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这为我国行政改革的目标选择明确了总体方向。实行政府公共信息服务问责制是我国行政管理体制改革的重要内容，在行政体制改革总体方向指引下，正确定位政府公共信息服务（包括政府公共信息收集、加工和公开或政务公开）问责制改革的目标取向，对于政府行政体制改革的推进和健康发展具有重要的意义。对此，笔者认为，政府公共信息服务问责的科学化、民主化、法治化和绩效化作为建立责任政府的应有之义，必须作为此项改革的基本目标取向。

一、政府公共信息服务问责的科学化

科学的责任设计、问责标准和问责方法是政府公共信息服务问责科学化的主要内容。只有构筑起包括科学的责任设计、科学的问责标准和科学的问责方法在内的政府公共信息服务问责体系，我国政府公共信息服务问责制才能不断地朝着科学化的目标迈进。

1.科学的责任设计。要对政府公共信息服务的责任进行合理规定和科学设计。第一个层次的政府公共信息服务责任是一个整体的责任。我国现行《宪法》明确规定中央人民政府——国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作，同时，国务院实行总理负责制。在此，“负责”有两层意思：一是就行政机关与权力机关的关系而言，总理代表国务院向全国人民代表大会及其常委会负责，这是指行政机关对权力机关的责任制度；二是就国务院内部关系而言，总理是国务院的负责人，全面领导国务院的工作。这种责任包括政府公共信息服务责任。地方政府公共信息服务的责任则具有双重规定。这是我国《宪法》和《地方组织法》的规定使然：一方面地方政府要向本级人大及其常委会负责外，另一方面地方各级政府还必须对上级政府负责。以上政府公共信息服务责任是一种宏观意义上的责任，有必要进一步对其作出科学而合理的划分。第二个层次的政府公共信息服务责任是行政人员或政府官员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。美国当代行政伦理学教授特里·L·库珀指出：“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委

托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民。”[1] 64行政人员最为直接地要对他们组织的上级负责，贯彻上级的批示或相互间业已达成一致的目标任务，也要对其下属的行为负责。“因为不希望承担决策责任而将问题逐级向上推诿，这和你没有权力做出决定时却做了或允许下属采取不当行为一样，都属于不负责的行为。”[1] 68-69所以，“从哲学的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关。为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。”[2] 17

2.科学的问责标准。要使政府公共信息服务问责走向科学化，就必须建立科学的问责标准。目前，对政府公共信息服务，包括政府信息公开或政务公开进行问责，已经确立了一些合法合规性标准。比如，许多法律、法规、规章明文规定，有关政府部门在公共信息服务工作中不负责任，就要被问责。把合法合规性作为问责的一种标准还比较容易，因为有法律、法规、规章可以遵循。但是，对公共信息资源使用的经济性、效率性、效果性的目标界定是较为困难的，但又是很重要的。因此，在政府公共信息服务问责制改革中，需要为公共信息资源使用的经济性、效率性、效果性的目标界定建立科学的标准，以便于进行问责。

在建立政府公共信息服务的科学问责标准时，还必须考虑一

些相关的问题。比如，一些重大事故发生后，面对记者的采访，人为事故的当事人或自然灾害中明显失职的权力人，常常有意缩小伤亡数字，甚至制造假象来欺上瞒下。因为伤亡数字与事故等级直接相关，事故等级决定着他们将承担的领导责任的大小，而往往不取决于有关方面处理事故的努力及其成效。因此，在制度设计的时候，应该用一些考核指标要求官员上报真实的危机信息。除了事故结果这个指标外，有关官员在防止事故发生和处理事故方面的努力及成效也可以作为问责的标准或裁量责任的指标。当事故不可避免的时候，要考虑有关官员应对危机的努力在多大程度上降低了危机损失。换句话说，官员的危机管理能力应该是责任考量的重要指标。如果一个官员在发生事故后积极处理，做到了他能做的一切，那么责任应该相应轻一些。如果采取不作为的态度，或者试图隐瞒事实，就应该不折不扣地加以问责。[3]同时应该建立一个配套的官员绩效评估和公示体系，把官员的工作动态、工作成效都进行公示，让公众来评价官员是渎职还是称职。

3.科学的问责方法。问责方法，即发现政府失责行为后，采用何种手段加以惩罚。对于政府的行为必须按照赏罚分明的原则对待，特别是对于失责政府要给予惩罚。目前许多法律法规对政府公共信息服务问责的方式作了规定。问责方式大致为：责令整改、给予行政处分、责令辞职或免职、引咎辞职、追究民事责任和刑事责任。以《中华人民共和国政府信息公开条例》为例，其对行政机关违反本条

例规定的，规定了如下问责方式：由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，从这些问责方式可以看出，《政府信息公开条例》对问责方法的规定还不够具体。其他的法律法规也存在同样的问题。这就需要通过制度改革对问责方法作出科学、合理的细化、具体化规定，从而使政府公共信息服务问责制真正落到实处。

二、政府公共信息服务问责的民主化

民主是当代政治发展的一种不争的价值取向。民主的基本原则主要包括人民主权原则、多数原则和平等原则，这些正是我国政府公共信息服务问责民主化应当遵循的基本原则。

1.遵循人民主权原则。人民主权，又称主权在民，也就是人民当家作主的意思。[4] 114人民主权原则回答了对政府公共信息服务进行问责谁有最终权力的问题。人民主权论认为，国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物，国家的最高权力属于人民。即人民是主权者，是国家的主人，行使当家作主的权利。政府信息作为一种重要的国家资源，人民理所应当地对其享有知情权，平等地获取政府信息是人民的合法权益。“几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务。”[5] 26政府是被授权者。作为人民行使权力的代理者，政府理应向人民公开信息。保障人民获取政府信息的权利是政府必须履行的责任。换言之，人民与政府之间的委托—代理关系决定了政府在行使人民赋予的权