空间规划体系与逻辑

目标 定位 策略
战略引领：综合规划
总体规划应是综合规划
空间发展为对象，同时具有很多经济社会发展规划的内涵，已经走向了 综合规划（comprehensive planning），不应局限于土地使用规划 （landuse planning）。
北京的城市规划要深入思考建设一个什么样的首都，怎样建设首都这个 问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实 “多规合一”，形成一本规划、一张蓝图。
空间规划体系与逻辑
国土空间总体规划 体系 编制技术
上海同济城市规划设计研究院
规划职能统一至自然资源部
统筹国土空间管理
国务院机构改革，组建自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行监 管，实现“多规合一”，建立空间规划体系并监督实施
强调战略引领、特色发展
落实国家和区域发展战略，确定城市战略定位，突出战略引领空间规划
18其他自然保留地 19陆地水域
20保护保留海域海岛
21渔业用海
22工矿用海
海洋利用
23交通运输用海
24游憩用海
全域规划下的体系与编制技术
工具：用地分区与分类
面向“域”的政策工具 政策导向 中观尺度 混合功能
城镇发 展区
生态 红线 区
自然 保留 区
农业农 村发展
区
海洋发 展区
永久基 本农田 集中区
纵向到底：事权对应
从不同类型的传 导到同类型传导
城镇体系规划 城市总体规划 详细规划
总规是“管”详规的规 划
全国国土空间 总体规划
省级国土空间 总体规划
市级国土空间 总体规划
县级国土空间 总体规划
镇级国土空间 总体规划
详细规划
总规是“管”详规的规 划 总规要“管”下级的总 规
纵向到底：事权对应
所有的划线、多规合一、甚至省域空间规划的试点，都指向一个结果：形成一张图。 国土空间总体规划如何形成分层级的成果？如果做法是拼一张总图，那它还有必要存在吗？
事权对应下的体系与编制技术
以县级规划为“底板”
市 辖 区
纳入
市 域
维护参照
目标深化 结构控制 跨县协调
县（县级市）域
县级 数据平台
纳入
县（县级市）域+市辖区
总体规划“一张图”
事后编制，要素优化
镇国土空间规划
镇域
同步编制 要素纳入
事权对应下的体系与编制技术
地级市规划编制
行政事权：兼具城市政府特征（管辖市辖区、直接为居民提供服务）和区域政府特征（对“域” 的管理）；重点则是辖区内城市地区（市辖区），不含市管县（市）地域） 规划层级：总体规划协调层，同时具有区域性（市域）和地方性（市辖区）特点
纵向到底：事权对应
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹 划定落实三条控制线的指导意见》
自上而下、上下结合实现三条控制线落地。 国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法； 省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一 级划定任务； 市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。 跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。
事权对应下的体系与编制技术
空间规划体系是画素描，不是做拼图 规划师需要精准之外的表达技能 数字化时代的库与图 一致性的规则与判定 制图综合/多尺度规划图的协同
战略引领：综合规划
总体规划应是综合规划
国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化 细化外，还包括： ①市域国土空间规划分区和用途管制规则； ②重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施 等设施布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局 原则和标准； ③城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各 类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强度分区及 容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求； ④中心城区城市功能布局和用地结构等。
各类开发保护建 设活动的基本依
据
时间要求
2020目标
基本建立国土空间规划 体系；基本完成市县以 上各级国土空间规划编
制
2025目标
形成以国土空间规划为 基础，以统一用途管制 为手段的国土空间开发
保护制度
2035目标
基本形成富有竞争力和 可持续发展的国土空间
格局
内容要求
分级分类建立国土空 间规划
明确各级国土空间总 体规划编制重点
全域规划下的体系与编制技术
工具：用地分区与分类
城乡差别化管理 尺度不同
纵向到底：事权对应
“五级三类”规划体系
国家、省、市县编制国土空间总体规划， 各地结合实际编制乡镇国土空间规划。 全国国土空间规划是对全国国土空间作 出的全局安排，是全国国土空间保护、 开发、利用、修复的政策和总纲，侧重 战略性 省级国土空间规划是对全国国土空间规 划的落实，指导市县国土空间规划编制， 侧重协调性 市县和乡镇国土空间规划是本级政府对 上级国土空间规划要求的细化落实，是 对本行政区域开发保护作出的具体安排， 侧重实施性
从规划图示来看， 过于抽象和简化； 无明确的管理实施 手段
国土空间总体规划的逻辑
横向到边 纵向到底
战略引领 刚性管控
横向到边：全域规划
从城市规划到城乡规划
城市规划法—确定城镇体系规划的地位 城镇体系规划编制审批办法—确定城镇体系规 划的内容、程序。形成独立类型 城乡规划法—城市到乡村，建设用地到非建设 用地，市到市域 县市域总体规划 落实城乡规划法，推进全域 规划管理，多规合一的冲突
管控方式，并保留一定机动弹性。
重视近期操作，长
保护、开发土地资源，合理利用土地，切 远战略不足
实保护耕地
城规
中央、省和地方事权并重，目标长远充分 体现地方诉求，战略引导较强，空间布局 为主； 协调城乡空间布局，改善人居环境发展
自上而下管控较弱， 上下博弈空间较大； 重市区轻市域
主体 功能 区规
划
体现战略性和政策性 以行政区为单元，配套政策实施 宏观调控功能
上海商学院课题组
上海综合性全球城市新型产业体系与产业布局研究
上海社会科学院部门经济研究所课题组
复旦大学课题组
上海全球城市形态、空间结构及大都市圈建设研究
东南大学课题组
上海建设具有全球影响力的科技创新中心战略研究
华东师范大学课题组
上海全球城市创新系统与创业生态环境研究
上海市科学学研究所课题组
上海交通大学国际与公共事务课题组
强化对专项规划的指 导约束作用
在市县及以下编制详 细规划
编制要求
体现战略性 提高科学性 加强协调性 注重操作性
实施与监管
强化规划权威 改进规划审批 健全用途管制制度 监督规划实施 推进“放管服”改
革
从多规到国土空间规划体系
优势
问题
土规
事权偏向中央、省，自上而下传导机制明
晰；对土地资源采用”指标+边界”的传导 空间布局管控弱，
上海全球城市人才资源开发与人才流动研究
复旦大学课题组
上海市公共行政与人力资源研究所课题组
上海全球城市文化发展与都会城市建设研究
上海社会科学院文学所课题组
上海工程技术大学课题组
上海全球城市社会架构、文化融合与社会和谐研究
上海大学社会学院课题组
华东理工大学社会工作与社会政策研究院课题组
上海全球城市社会发展趋势与战略目标研究
纵向到底：事权对应
哪些是直接指导建设（详细规划编制） 哪些是指导下级总体规划编制？
事权对应下的体系与编制技术
上海“1+3”总体规划成果体系
对应市级政府事权：
大都市地区空间规划
对应区县政府和部门事权：
分区指引、 专项规划大纲
对应共同事权：
行动规划大纲
上海规划体系
上海市城市总体规划/上海市土地利用总体规划
全域规划下的体系与编制技术
工具：用地分区与分类
建立城乡统一的用地分类
《城市用地分类与规划建设用地标准 》GB501372011版 《土地利用现状分类》GB/T21010-2017 “三调”工作方案 《市（地）级土地利用总体规划编制规程》 TD/T1023-2010（附录A:土地规划用途分类） 《海域使用分类》HY/T123-2009
横向到边：全域规划
城镇体系规划
1990年城市规划法 设市城市和县级人民政府所在地的总体现划，应当包括市或 县的行政区域的城镇体系规划。
城镇体系规划纳入城市总体规划是充满中国特色的规划编 制模式 城镇体系规划填补了区域规划的空缺 城镇体系规划缺乏落实的保障
全域规划下的体系与编制技术
认识：“城”与“市”
四 先市后县 市级规划主导，市辖区外各县市级规划作结构性控 分级编制 制，市辖区外各县级规划依据市级规划编制。
事权对应下的体系与编制技术
地级市规划编制
制定地级市全域的空间发展战略 框定重大的、结构性的要素（如发展轴带、中心体系、交通廊道、生态 廊道、基础设施廊道等）；明确管控、发展的政策空间 特定地区功能协调（跨县区） 跨县区资源协调：各类资源要素，如自然生态资源等
县城管理力量薄弱，需要地级市 的指导 强化地级市有利于中心城市的打 造----重视地级市的层级
编号 分类
程序
一 市级主导 由市级政府主导，各区县设计深度与市辖区一致。 一步到位
二 市县同编 市县同步编制，相互协调对照，形成市县各自的成 一步到位 果，市级规划为各县级规划的拼合。
三 市县同编 市县同步编制，相互协调对照，形成市县各自的成 分层表达 果，将市辖区外各各县级规划的结构性要素纳入市 级规划。
综合规划下的体系与编制技术
加强研究
“上海2035”专项研究计划
内容
承担单位
上海建设全球城市的战略框架和战略重点研究
华东师范大学/上海师范大学
上海城市发展内涵和理念优化调整与城市能级阶段性提升研究
同济大学课题组
上海全球城市网络节点枢纽功能、主要战略通道和平台经济体系建设研究 上海大学课题组
上海全球城市商务生态环境研究
强调全域规划、刚性控制
科学划定“三区源自文库线”空间格局，厘清山水林田湖草与城市的关系
落实规划实施和行动计划
公众参与监督机制、指标体系
中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见
到2020年，基本建立国土空间规划体系，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”
规划定位
国家空间发展的 指南
可持续发展的空 间蓝图
“市”作为一级行政机构，其所辖区域与城市的实体地域差别较大。 周一星教授早在1995年就提出建立中国城市的实体地域概念。2006年在《城市研究的第 一科学问题是基本概念的正确性》一文中又提到：中国城市的基本概念极为混乱, 已经难 以为继。……中国现在的“市”不等于“城市”, 现在的“镇”不等于“城镇” ; 中国“市” 和“镇”的概念全是以城镇为核心, 以乡村空间为主体的城乡混合地域。……现在的城市总 体规划是不是既包括原来教科书上讲的“城市” “总体规划”, 即相当于现在中心城市 “实体地域”的规划, 又包括都市区规划, 即城市“功能地域”的规划, 还包括市域规划或 市域城镇体系规划, 即城市“行政地域”的规划或实质土的“区域规划”？
战略引领：综合规划
北京城市总体规划
落实首都城市战略定位，明确发展目标、规模和空间布局 有序疏解非首都功能，优化提升首都功能 科学配置资源要素，实现城市可持续发展 加强历史文化名城保护， 强化首都风范、古都风韵、时代风貌 的城市特色 提高城市治理水平，让城市更宜居 加强城乡统筹，实现城乡发展一体化 深入推进京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群 转变规划方式，保障规划实施
地级市规划的作用贯穿规划编审督全过程 规划编制过程中，结构性控制，为县规划框定结构性要素并向下传导 规划审批过程中，是下位规划审批的依据 规划实施过程中，规划制定的政策（规则），是下位规划维护的依据
事权对应下的体系与编制技术
地级市规划编制
市规划只做市辖区---解决了叠 合的问题
省管县是趋势 地级市从空间上“盘剥”县 --弱化地级市层级
分类原则
一级分类（25类）
01耕地
02园地
农林用地
03林地
04牧草地
05其他农用地
06居住用地
07公共设施用地
08工业用地
09仓储用地 城乡建设用地 10道路与交通设施用地
建设用地
11公用设施用地
12绿地与广场用地
13留白用地
14区域基础设施用地
其他建设用地 15特殊用地
16采矿盐田用地
17湿地
自然保护与保留
中心城分区规划
郊区县总体规划
中心城单元 中心城控详
特定区域单元
新城、新市镇总规
特定区域控详
新城、新市镇控 详
村庄规划
建设项目审批
事权对应下的体系与编制技术
以县级规划为“底板”
“郡县治 ，天下安”--《史记》 原句为： 县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下 无不治。
大部分的土地规划管理权均在县级政府
强镇扩权与镇级市设立