2202.城市禁建区规划实践——以昆明中心城区禁建区划定为例

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成都 198 非建设用地规划
图 4 菏泽生态基础设施规划图
2 城市禁建区设立的内涵
2.1 禁建区功能
住建部关于征求国家标准 《城市规划基本术语标准》 局部修订征求意见稿的函中解释到， 禁止建设区是为保护生态环境、 自然和历史文化环境， 满足基础设施和公共安全等方面的需 要， 在总体规划中划定的禁止安排城镇开发项目的地区。 城市禁建区的主要功能可以总结为： 1、限制和遏制：禁建区作为禁止安排城镇建设的区域，可以成为城市外围区域自然和 生态保护的空间或者成为将各个城市片区之间的生态隔离空间。 通过在开敞空间和城市结构 之间打造一条明确显著的禁建区界线， 从而将城市建设限制在禁建区以外的空间， 在此范围 内， 城市还具有某些横向发展建设的空间， 但碰到禁建区界线后， 城市的横向扩展将被控制， 城市建设活动将被引导到新的符合生态安全格局的适宜区域进行， 形成组团式的发展， 并通 过交通相互联系。 2、集中发展：通过限制城市横向增长的空间，迫使城市在非禁建区内进行集约型的开
3 昆明中心城区禁建区划定的探索
昆明中心城区面积 1722 平方公里，其中滇池水面 10.7 平方公里，此外坡度≤14%的平 坝地区仅占整个中心城区的 53%，城市发展空间极为有限。而此区域山水景观优美，气候 宜人，作为云南省唯一的特大城市和中心城市，2010 年现状常住人口已达到 350 万人，未 来人口、资金、项目都还会持续向昆明聚集。为了更好的维护昆明中心城区山、水、城的城 市空间格局和景观风貌， 同时指导城市按理想的空间格局进行发展， 昆明城市规划对水体的 保护和对山地区域的控制显得尤为重要。 2009 年昆明市在中心城区的城市组团之间初步划定了城市生态隔离带，对隔离带内城 市建设行为的控制成效显著， 为了进一步对各类资源进行深入研究和综合统筹， 对城市空间 发展战略给予超前指导， 在前人规划和研究的基础上， 昆明市采用了划定禁建区的方法对非 建设用地进行划定和保护，规划范围不同于以往相关规划研究，不包括对城市绿地、文物古 迹用地及建设用地的规划， 要求划定的禁建区内绝对禁止建设增量。 规划方法借鉴其他城市 划定限建区的方法，以相关法规文件、规划成果为参考，建立禁建要素数据库，采用空间叠 加分析的方法为主要的依据， 同时也将重要的生态网络空间纳入禁建区中， 对生态基础设施 进行了初步的考虑。
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发建设，推进城市竖向发展。城市内部的高强度建设开发与禁建区内的开敞空间相交，形成 明晰的城市边界。 同时由于禁建区严格限制了城市建设的空间， 过高强度的城市建设也将会 对城市内部的绿色空间和开敞空间造成极大的压力， 从而对城镇景观和建筑肌理的影响十分 巨大。 3、保护和休闲：禁建区可用于保护宝贵的景观和未经破坏的自然资源，在不影响受保 护地区的品质及其生态功能的前提下，这类禁建区可以适当发挥休闲功能、农业生产功能、 增加生物多样性功能等。 禁建区的控制和保护通常受到很大的压力， 因此除了单方面禁止外， 禁建区应在不影响生态功能的前提下适当发挥休闲游憩功能， 成为城市外围或城市片区之间 重要的市民活动开敞空间，增强吸引力，结合生态教育，提高禁建区保护意识。
前言
禁建区作为城市建设过程中最严格保护和控制的区域， 在防止城市无序蔓延、 促进城市 紧凑开发、保障城市生态安全、维护城市景观风貌等方面发挥了非常重要的作用，是城市建 设发展中要求恪守的底线。 《中华人民共和国城乡规划法》和《城市规划编制办法》都明确 提出了城市总体规划、镇总体规划、中心城区规划都应该划定禁建区、限建区和适建区，空 间管制规划在城市规划中占有不可或缺的地位。 昆明具有典型的高原湖滨城市特征，山、水、城之间的关系非常突出，如何处理好城市 与山体、水体保护的关系，如何保护山、水、城的空间格局，是保护城市景观风貌和生态安 全的重要任务。昆明城市禁建区规划，在借鉴国内外相关经验的基础上，提出昆明中心城区 禁建区划定的规划方法， 对禁建区规划过程中的相关问题和难点进行了思考， 现对此项工作 进行总结，以期为城市禁建区规划提供有意义的借鉴。
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图1
鲁尔区绿道控制示意图
图2
兰斯塔德绿心控制示意图
1.2 国内相关研究及规划
国内关于禁建区的相关规划和研究也有不同的侧重， 有从城市空间管制规划的方法、 政 策等方面进行的研究[2-4]，北京市通过 110 个因子叠加分析的方法做了限建区规划[5]，杭 州、成都都对非建设用地进行了规划和研究[6]，俞孔坚从生态基础设施的角度对山东菏泽 禁建区及绿地系统进行了研究[7]，雷忠兴、程磊、王宝强等分别从景观生态安全格局、生 态敏感性、用地适宜性等角度对空间管制进行了研究[8-10]，近期国内禁建区相关的规划和 研究主要集中在非建设用地规划和生态基础设施规划的角度。 北京限建区规划从 16 大类 56 个限建要素 110 个要素图层建立数据库， 通过综合叠加分 析，限建分级、最终划定绝对禁建区、相对禁建区、严格限建区、一般限建区、适度建设区 和适宜建设区 6 大建设限制分区，并提出相应的规划策略、法规依据、主管部门等导则，为 北京城市空间发展提供了规划决策依据[5]。北京划定限建区的方法以相关法律法规、规划、 自然条件分析为基础， 为限建区的划定提供了科学的依据， 为其他地区的禁建区划定提供了 很好的经验借鉴。 成都非建设用地规划包括了非建设用地和部分建设用地，在市域范围内进行生态区划， 在都市区范围内对急需控制的生态敏感区提出控制导则， 在中心城区内划定生态敏感区的控 制界线， 并对部分重要节点的控制达到法定图则要求。 成都在城市外围划定了 198 平方公里 的非建设区， 并对具体地块划定了分图则， 对其中的建设用地及其他用地进行了严格的规划， 以在城市外围形成环城游憩带。 昆明市禁建区规划在中心城区层面上， 重点是划定禁建区的 控制范围，并提出控制要求。 俞孔坚认为禁建区、 生态基础设施和绿地系统这 3 个系统并不是完全重叠的， 但生态基 础设施是划定禁建区和进行绿地系统规划的科学基础和核心。他的研究在山东菏泽进行试
图5
限制和遏制
图6
集中发展
图 7 保护和休闲
2.2 禁建区设立的意义
为了维护城市良好的结构，保障城市生态体系建设，实现城市长远发展的目的，城市在 建设发展过程中应优先明确可建设区域和不可建设的区域， 作为区域和城市发展战略中的组 成部分，从而实现自然生态资源的保护、城市形态的控制和合理引导、城市高品质的生活环 境创造。
外禁建区内重要价值区域保护工作的开展也需要人力、 物力的支持， 禁建区内的区域的发展 问题是非常重要也迫切需要解决的问题。 3、多规合一的复杂过程。禁建区的划定是对不同类型地区保护的综合，涉及到水体保 护、植被保护、山体保护、农田保护以及重要市政廊道保护等等，同时又必须统筹考虑城镇 建设发展的需要， 因此禁建区的划定过程是对各类专项规划、 城镇规划进行综合统筹的过程。 4、难以纳入法律保护。法律、法规通常针对不同类型的具体空间制定了保护条例，然 而缺乏对城市整体角度的长远考虑， 在城市高速发展的时期， 城市扩张空间没有受到法律严 格控制， 出现了不利于长远发展的建设行为， 因此应在法定规划层面提出全局的控制和战略 要求，并将禁建区要求始终贯彻在行政审批过程中。 针对这些问题仅仅停留在研究是无法找到答案的， 只有通过大量城市的规划实践， 才能 从不同的城市经验当中总结出有益的实施措施。
2202.城市禁建区规划实践 ——以昆明中心城区禁建区划定为例
王学海 和艳 李迎彬
[摘要]禁建区作为城市建设过程中最严格保护和控制的区域，在防止城市无序蔓延、促进城市紧凑开 发、保障城市生态安全、维护城市景观风貌等方面发挥了非常重要的作用。本文分析了国内外城市规划界 对城市禁建区的不同阐述和相关理论，归纳出从生态绿廊、城市增长边界、景观生态安全、生态基础设施 等方面对空间管制进行的探索和研究现况，对禁建区的功能、意义和规划方法进行了研究，总结出相关经 验和方法在昆明划定禁建区的实践中加以应用，从用地适宜性、生态敏感性、城市安全、城市景观四类要 素进行横向 GIS 综合评价分析，并从纵向进行分类管制引导，对城市禁建区的划定进行了探索。 [关键词]昆明 禁建区 空间管制 GIS 分析
2.3 城市禁建区规划及实施的难题
禁建区作为严格保护和控制的空间， 其内部禁止安排城镇开发项目， 因此在禁建区的划 定和实施的过程中面临着城市建设各方面的压力。 1、禁建区成为利益博弈的焦点。对禁建区内开发项目的禁止都直接关系到政府、开发 商、村民各自的经济利益，因此出现了城市长远发展的战略与近期经济发展之间的矛盾、资 源保护和开发建设之间的矛盾， 在不同主体之间的利益权衡等一系列问题， 使禁建区成为社 会各界关注的问题和利益博弈的焦点。 2、禁建区内区域的发展问题。禁建区内现有村庄未来的发展将会受到政策的控制，另 5
1 国内外城市禁建区规划研究进展
1.1 国外相关研究及规划
国外关于禁限建区的规划思想最早起源于 1900 年城市学家埃比尼泽.霍华德在他著名的

该研究基于《昆明市中心城区禁建区划定规划》以及苏黎世专家的《在战略性城市发展中规Leabharlann Baidu实施非建 设区》咨询报告。
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田园城市理论中提出的城市边界界定设想， 1920 年环境学家比顿.麦凯与保罗.乌尔夫进一步 提出了从自然的角度定义的郊区边界理论[1]。在此之后近一个世纪以来，国外城市理论界对 城市禁建区提出了各种各样的诠释和实施方法，关于禁建区规划出现了绿带（Greenbelt） 、 城市增长边界（Urban Growth Boundary, UGB） 、生态网络（ecological network） 、绿色基础 设施（green infrastructure, GI） 、精明增长（smart growth）等不同的规划理论和形式。基于 各种理论， 世界上很多国家和地区也开展了禁建区相关的规划和建设， 这些实践证明禁建区 在城市建设发展中对于防止城市无序蔓延、 促进城市集约发展、 保护生态和土地资源等方面 发挥了积极有效的作用。 第一个真正意义上的城市绿化隔离带出现在伦敦。1935 年大伦敦规划委员会就提出要 “进行休闲空间和公共资源储备，建立一条开放的绿带空间”。1938 年英国议会通过了绿带 法案，并在 1944 年环绕伦敦城建设了一条宽 5 英里（约 8 公里）的绿带。巴黎 1934 年也提 出划定城市非建设用地区域来限定城市建设范围的规划对策， 在抑制蔓延的同时也阻碍了城 市的合理发展。但直到 1965 年巴黎在开始重视发展、采用多中心及轴向发展模式后，巴黎 地区议会在绿化管理处的提议下， 对城市边缘地带确定了一项新的政策， 在城市聚集区周围 开辟一个名符其实的环形绿化隔离带。而完整的环形绿化隔离带规划一直到 1987 年才得到 地区议会的一致通过，并于 1987 年 11 月正式批准，涉及地区总面积为 1187 平方公里。在 德国鲁尔区也实施了积极的绿色廊道保护规划， 鲁尔区的人口将近六百万， 是德国最大的多 中心都市地区， 当地的区域性规划机构划定了一个由宽阔的绿色廊道组成的网络， 以保护自 然及半自然地带、农业地带和森林不被开发建设所蚕食。所有七条廊道都是南北向的，并由 河流连接起来， 同时这些绿色廊道把各座主要城市分隔开来。 在荷兰的兰斯塔德则在一个广 泛的城市区域上实施了“绿色心脏”计划，兰斯塔德地区是荷兰的数座城市自愿组成的一个 区域城市联盟，这里的总人口为七百万。在马蹄形的城市围合区域中心为兰斯塔德的“绿色 心脏” ，绿心地区形成以乡村为主的绿色开敞区，农业生产、休闲地带、动植物栖息系统等 是其主要功能，兰斯塔德的“绿色心脏”既阻止了快速城市发展活动的蚕食，又促进了城市 内部紧凑型的发展。美国的马里兰州在 2001 年制定了全州范围的绿图规划，不仅构建了由 中心区和廊道组成的绿色基础设施网络， 而且在评价生态重要性和开发风险性的基础上设定 了保护优先权[1]。
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点，通过对水涝过程与城市水系统，生物过程与城市生物栖息地系统，历史人文过程与城市 意象、乡土遗产系统，游憩过程与城市游憩绿地系统，城市防灾与防护绿地系统五个重要过 程进行研究， 确定出重要的景观安全格局作为城市生态基础设施， 并做了基于生态基础设施 的禁建区及绿地系统规划[7]。该方法的研究范围包括了非城市建设用地、城市绿地及文物古 迹， 从生态学的角度对影响城市生态安全的要素进行了分析， 并将禁建区规划和绿地系统规 划进行了统筹考虑。