行政规范性文件备案审查基本知识讲义

行政规范性文件备案审查基本知识讲义

一、什么是行政规范性文件

行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）是指各级人民政府和县级以上人民政府所属部门（包括工作部门、直属机构、办事机构、派出机关、法律法规授权管理公共事务的组织）依照法定职权和程序制定的、涉及管理相对人权利义务、具有普遍约束力、规范行政管理事务的各种文件。

制定机关部署阶段性工作的文件，规范本机关、本系统内部工作制度、管理制度的文件。人事任免决定，向上级行政机关的请示和报告，以及有关具体事项的通知、安排等，不是规范性文件。

二、规范性文件的作用和特点

（一）关于规范性文件的进一步理解。

通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。

狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。

我们这里所指的主要是国家行政机关的规范性文件。

国家行政机关制定行政法规和规章以外的行政规范性文件的行为，法律上称之为抽象行政行为。

规范性文件就是由行政机关发布的对某一领域范围内具有普遍约束力的准立法行为。

（二）规范性文件的作用

制定规范性文件是地方各级人民政府行使行政权力的具体体现，是行政管理权和行政强制力的手段，是地方各级人民政府行使行政管理权，对有关公共事务进行管理活动的一种重要方式。

（三）规范性文件的特点

1、有权机关制定

2、按照程序制定

3、涉及行政管理相对人的权利义务

4、具有普遍约束力和广泛性，可以反复运用

三、规范性文件的名称

一般使用的名称如：“规定”、“决定”、“办法”、“公告”、“通告”等。

需要注意的是，有的采用“通知”的形式行文，其中也会包含有规范性的内容。

如某地政府发文：《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》就属于规范性文件。

四、有关规范性文件备案审查的法律

法规规章及有关文件依据

明确规定地方政府规范性文件备案审查的法律法规条款主要有：现行《宪法》第八十九条、第一百零四条、第一百零八条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十条，《立法法》第八十七条、第八十八条、第八十九条、第九十一条、第九十二条，《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第二十八条、第二十九条、第三十条，《行政复议法》第七条，《规章制定程序条例》第三十四条、第三十五条等条款，以及《法规规章备案条例》的大部分规定。

《贵州省行政规范性文件备案审查规定》（2003年10月30日省人民政府令第71号）；

五、规范性文件备案审查的原则

（一）双轨制的原则。

即对于某一级地方政府规范性文件而言，本级人大常委会和上级政府都有权进行审查。

（二）分级管理、有案必备、有备必审、有错必纠的原则。

如：行署负责各县市政府、派出机关、所属部门规范性文件的备案审查工作。

县市政府负责乡镇政府、派出机关、所属部门规范性文件的备案审查工作。

（三）监督指导的原则。

各级政府的法制机构具体承办备案审查工作。

六、规范性文件制定要求及程序

（一）制定规范性文件总体要求

1、深入调查研究、广泛征求各方面的意见；

2、以法律、法规、规章和上级文件为依据，不得自行设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等内容；

3、符合本地区经济社会发展的要求，有较强的针对性、可操作性和可行性；

4、具有相对稳定性，能够在较长时间和一定范围内普遍适用；

5、公文格式规范，用语准确，逻辑严密。

（二）制定规范性文件的相关程序

1、申请立项

制定规范性文件不是一项随意的活动，而是必须依法和行政管理客观活动的要求进行。因此，应对一段时期内的行政管理有一个前瞻性，按需制定规范性文件。毕署通（2009）29号文件《制定行政规范性文件程序规定》中要求，每年12月31日前，行署有关部门应向行署申报下一年度规范性文件制定计划。

临时制定的，需经过行署领导同意后单独进行。

2、制定计划

根据申请立项的情况，按先急后缓的原则，对各部门报送的项目进行筛选、论证后拟定年度计划，报行署批准执行。

3、进行调研

在制定规范性文件之前，起草部门应作好深入调查研究、广泛征求意见的工作。

可以召开专家论证会、行政相对人参加的听证会、座谈会等听取意见。

4、起草文件

5、文件审查

以本级政府名义行文的，由政府法制办对起草的文件进行审查；部门行文的，由部门的法制机构进行审查。法制机构一般应在15日内审查完毕，并提出相关审查意见。

起草部门在送审规范性文件时应提交的材料

a、规范性文件草案；

b、制定规范性文件的说明；

c、制定规范性文件的有关依据和资料。

6、会议审议

法制机构依法进行审查后，如有修改意见，返回起草部门再次进行修改完善。起草部门修改后，再次返回法制部门，如法制部门无修改意见，则同意上报政府（行署）办公会议进行审议通过。

7、正式行文

8、公布

9、报送备案审查

流程：

起草＿＿报法制办审查＿＿起草部门＿＿法制办同意上报＿＿起草部门＿＿政府办公会审议通过

____行文（并公布）＿＿报送同级人大和上级政府备案审查。