简论依法行政的基本原则

简论依法行政的基本原则

孟大川

一、依法行政基本原则的含义

依法行政是现代法治国家行政机关行使行政权力时所普遍奉行的准则，也是我国实现依法治国方略的核心和关键。依法行政原则作为行政法的基本原则，已为我国行政法学界普认同。但是，依法行政本身应包含那些基本原则，则存在各种不同的看法。探讨依法行政的基本原则，有利于我们准确把握依法行政的内涵，明确依法行政的要求，指导依法行政的实践。

依法行政的基本原则是用以指导、规范行政机关行使行政权力的基本准则，它反映了行政法治的基本精神和基本观念，它是依法行政的指导思想、基本要求和评判政府行政行为是否合法的基本尺度。依法行政基本原则应当具有以下特征:

1、普退性。依法行政的基本原则是指导行政权力的取得、行使及对其监督全过程的准则。它贯穿于行政机关的一切行政活动之中，指导一切行政行为。在我国目前条件下，依法行政的基本原则有的为法律所规定，有的深藏于法律条文之中，有的尚未为法律所规定，它尚不具有普遍的法律效力，对行政法的制定、实施以及行政诉讼没有直接约束力。但是，国家行政机关在行政立法、行政执法、行政监督等方面，都必须遵循依法行政的基本原则。

2、统率性。依法行政的基本原则是统率全部行政法律规范的精神内核，它是对各种行政行为规律性的集中体现，是对行政法律制度的高度概括，是对各种行政法律关系主要特征的抽象反映。各类行政法律、法规规范成千上万，由于它们具有相同的精神内核，才使它们成为独特的行政法律部门，而区别于其他部门法。

3、指导性。依法行政的基本原则作为行政法规范中的最高层次准则，融入了现代法治精神;因而，它可以引导行政法治的理性选择，指导行政立法、行政执法和行政监督等各项行政法律制度的建立和完善，推动行政法学研究的深入。

二、依法行政基本原则的意义

明确依法行政的基本原则，对于我们推进依法行政，实现行政法治有着重要意义。

第一、依法行政基本原则有助于指导行政法的制定、修改和废止工作.行政立法作为国家权力机关和行政机关对行政法规范进行立、改、废的活动。立法者在立法时需要确定什么基本价值目标，明确立法的什么方向?行政权的设定应当考虑哪些因素?行政机关的立法权限是什么?行政程序的制定采用哪种目标模式?诸如此类问题的解决需要依法行政基本原则的指导。这些基本原则虽然比较抽象，但其价值取向是明确的，有利于立法者达成共识。

第二、依法行政墓本原则有助于准确地理解和适用法律条文。行政机关及其公务员在执行法律的过程中，往往需要准确地理解和适用法律条文。但是，由于行政法律规范浩如烟海，我们也没有综合性的行政法典，因而，明确依法行政基本原则，就能举目抓纲，这是准确地把握立法精神，正确地适用法律条文的前提和基础。

第三、依法行政荃本原刻有助于增强公务员行政法治观念.依法行政基本原则是学者们借鉴国外法治经验基础上的理论概括，它高度凝炼，明白晓畅，思想深刻，这对于改变我国缺乏法治传统，多数公务员对行政法治缺乏深刻认识的现状，对于增强公务员乃至行政管理相对人的现代法治观念都有极为重要的作用。

第四、依法行政基本原则有助于弥补行政法律规范的不足.由于我国行政法律制度尚不完备，行政法律规范不配套、不完善，有的过于粗疏，有的尚为空白的情况客观存在。依法行政基本原则作为我国行政法治的理性选择，充分体现了法律的基本价值，易于在行政机关和行政相对人中形成共识，因此，当其在无法可依的情况下，行政机关在其职权范围内，在不影响公民权利义务的前提下，可以依据依法行政的基本原则作出行政措施。

三、依法行政基本原则的内容

依法行政是资产阶级首先提出和倡导的，但由于各国社会历史条件和法治传统的差异，依法行政是一个因时代、国度不同而存在不同认识和不断发展变化的概念。对依法行政所包括的基本原则，不同国家的学者从不同的角度，提出了各种不同的观点。

(一)两原则说.如英国的依法行政由越权无效和自然公正两个原则组成。美国的依法行政构成要素表现为基本权利和正当程序两个原则。台湾有的学者主张依法行政的基本内容包括法律优越和法律保留原则。

(二)三原则说.如日本有学者认为依法行政的原则为三项:[1〕法律保留;【幻法律优先;[3]司法救济;法国的依法行政也包含了三项原则:[1]行政行为必须根据法律;〔幻行政行为必须符合法律;[3〕行政机关必须采取行动来保证法律规范的实施。

(三)四原则说。主要见诸我国学者的著述中。如学者杨解君归纳为:[1]行政合法性原则;【幻行政合理性原则;[3]行政公正性原则;[4]行政责任性原则。

(四)五原则说。我国著名行政学家应松年教授对依法行政的基本内涵提出了五个基本原则，即:[1]职权法定;[2〕法律保留;[3〕法律优先;[4〕依据法律;〔幻权责统一。

由此可见，依法行政基本原则的内容仍然众说纷纭。

笔者认为，它应当包括以下五项原则:职权法定、正当程序、法律优越、法律保留、行政适当。现分别简述如下:

(一)职权法定原则

职权法定原则是指行政机关的创设缘于法律的规定，行政机关的权力源于法律的授予，行政机关及其公务员在行使权力时，首先应当看法律有无规定，是否允许，同时，即使有行使权力的法律依据，还必须按法律所设定的权力范围和要求去行使，而不能为所欲为。__ 其基本特征是:第一，主体的法定性。即组织法定，主体法定。第二，权力的有限性。对公民而言，凡法无明文规定即为自由，相反，对行政机关而言，凡法无明文规定即为禁止。第三，授权的明确性。即无法律即无行政。

(二)正当程序原则

正当程序原则是指行政机关在行使行政权力时必须遵循严格的法定程序或公正公开高效的合理方式、步骤和过程，否则其行政行为无效的原则.其内容应当包括:第一，公正原则(回避程序、调查程序、辩论程序、合议程序等):第二，公开原则(表明身份程序、说明理由程序、陈述申辩程序、告知权利程序、听取意见程序等);第三，效率原则(时效制度、替代制度、排除障碍制度等)。

(三)法律优越原则

法律优越原则，又称“法律优位”或“法律优先”，指法律效力优越于任何其它法律规范，上位阶的法律效力高于下位阶的法律规范，各个层次的法律规范都必须保持其内部的和谐和统一，行政机关的一切行政活动都不得与法律相抵触。其基本涵义是:第一，法律的效力优越于任何其它法律规范。第二，上位阶法律规范效力优越于下位阶法律规范。第三，在法律或上位阶法尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律或上位阶法对此有了规定，其他法律规范的规定都必须服从法律。第四，这一原则适用于权力性行为、非权力性行为、侵益行为、授益行为和事实行为等一切领域。

(四)法律保留原则

法律保留是指立法机关对某些事项保留其立法的权力，非经法律明确授权行政机关不再在其所制定的行政规范里作出规定，它可以分为绝对保留和相对保留。

绝对保留是指只能由法律规定的事项，任何其它国家机关都不得行使其设定权，法律也不得授权其它国家机关行使其设定权。如立法法第7条规定即是。相对保留是指在某些情况下，法律可以通过授权，授予其它国家机关行使原属法律规定的事项的设定权。如立法法第