发挥公共财政职能,保障公共卫生健康发展

发挥公共财政职能作用，保障和促进

公共卫生事业健康发展

王仲阳

公共卫生是一种有组织的集体活动,通过社会群体的共同努力,达到改善生活环境、卫生条件、预防、控制传染病和其他疾病流行,培养良好卫生习惯和文明生活方式。公共卫生是全社会的问题, 因而,对其的财政投入需要全社会和政府的共同关注,解决其中存在的问题,才能促进公共卫生事业稳定的发展,造福人民群众。

公共卫生的财政投入关系到我国卫生事业的发展方向,也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党中央日益重视公共卫生事业的建设,不断加大公共卫生的财政投入,促进了我国公共卫生事业的发展,提高了广大人民群众的健康水平。然而,社会的变迁,科学技术的发展,人们的生活环境却日益恶劣,也使得公共卫生的财政投入中存在的问题日益突出,急需政府及社会各界的重视,探索良策,解决问题。发挥公共财政的作用,促进公共卫生事业的发展,为人民的健康生活提供有力保障。

一、公共卫生的基本内涵和功能

（一）、公共卫生（Public Health）最简单的定义为“3P”，即Promotion(健康促进)、Prevention(疾病防御)、Protection(健康保护)。

1988年，艾奇逊报告将公共卫生定义为：“通过有组织的社会努力预防疾病、延长生命、促进健康的科学和技术。”这一概念高度概括了现代公共卫生的基本要素。

这些定义表明：公共卫生的最终目标是促进居民健康，研究的重点是整个人群。公共卫生作为一种有组织的集体活动，其实质是公共政策，离不开政府强有力的参与。世界卫生组织的经济学家EyitayoLambo就认为，以政府为主体的公共部门对于公共卫生承担重要责任。

(二)公共卫生的功能

公共卫生是通过计划、组织和实施手段，来实现疾病预防、重点人群（儿童、妇女、老人、职业等）保护和健康促进的目标，尤其是对重大传染病和突发公共卫生事件。因此，公共卫生通常被认为是政府的职责。

二、目前公共财政在公共卫生投入存在的主要问题

公共卫生是卫生事业的重要组成部分，具有很强的社会公益性，向社会提供公共卫生服务，政府是唯一的供给者，政府财政的介入保证了卫生机构的资金来源和功能的实现。近年来，政府财政对公共卫生投入虽然逐年增加，可公共卫生服务的质与量却没有得到有效地改善，仍存在着一些严重的问题，严重制约了公共卫生事业应有功能的发挥，影响了公共卫生事业的发展。

（一）、公共卫生财政投入产生的效率较低

政府财政对公共卫生的投入，其优点是稳定性高，交易成本低和方便质量控制，但由于公共卫生资源的配臵不合理，通常情况城市的财政收入水平都会高于农村，城市公共卫生机构员工的收入、技术、设备普遍高于农村公共卫生机构，从而导致了基层公共卫生服务机构缺乏有资质的专业技术人员，技术和设备相对落后。而且，责任有时不到位，使员工缺乏主动服务的动机，于是出现了财政高投入，产生的效率低的现象。

（二）、公共卫生的财政投入方式不完善

在计划经济体制下，由政府直接以计划性财政拨款形式向供给方进行投资，这是公共卫生机构获取费用的主要渠道。随着改革开放的深入，特别是在加入世贸组织以后，我国社会、经济得到了很大程度的发展，但人们的生活环境却日益恶劣，对公共卫生的服务要求也日益增多，如果我国政府对公共卫生财政投入仍是采用这种方式，我国的财政预算不但不科学，而且无法满足人们的需求。因此，我国的公共卫生财政必须重新布局，抓住公共卫生发展的特点，不断完善其投入方式来满足社会发展的要求。

（三）、政府财政投入的结构不合理

目前，我国中央财政支出在公共卫生费用中所占的比例逐年下降，而地方财政的支出比重却逐年上升，而且政府注重对医疗机构补助，对公共卫生、预防保健机构的投入相对薄弱，造成了

公共卫生资本存量逐年萎缩。另外，随着社会的进步、经济的发展，居民个人的医疗卫生费用也跟着飞速上涨，许多地方医疗机构对大型医疗设备的引进超过了实际需求，而对疾病的预防、检测所需的经费却相对不足，导致了公共卫生设备落后，技术水平低下，无法应对突发公共卫生疾病。如2003年的“非典”，暴露了我国公共卫生体系技术落后、疾病预防控制体系薄弱和应急反应能力不足等问题。

（四）、政府财政投入的区域结构不合理

1、公共卫生费用支出偏重城市。公共卫生资源分配偏重城市，资金、设备、医务人员有80%以上都投入了城市，其中2/3集中在大医院。大城市的一些高、精、尖医疗设备的占有率已经达到甚至超过了发达国家水平。与之形成鲜明对比的是，市县以下公共卫生机构，特别是许多乡村卫生机构缺乏基本的公共卫生服务设备。据测算，1993年，农村卫生费用占到全国卫生总费用的34.9%，1998年为24.9%，而2000年仅为22.5%。7年里下降了十多个百分点，平均每年以近两个百分点的速度递减。

2、公共卫生费用支出东高西低。公共卫生费用的支出结构失衡还表现在地区失衡。不同地区卫生资源配臵极不平衡。东部地区的医院数、医院床位数和卫生技术人员数占全国的比重，均大于其总人数占全国的比重。相反，西部地区却低于其总人口数比重6个百分点。由于我国卫生事业费用主要来自地方财政预算，中央调剂的比重很小。因此，地方财力决定了地方财政支持卫生事业的能力。而地方经济实力是地方财政能力的决定因素。地区间经济差距的拉大，加剧了地区间卫生支出的失衡。而且，政府卫生支出比重下降带有明显的累退行，经济越穷的省份，政府卫生支出下降越快。

三、加大公共卫生财政投入的重要性、必要性

随着科学技术的进步，社会、经济、精神文明达到了前所未有的发展高度，人们的生活水平不断提高，健康意识也得到了不断地增强，对医疗卫生服务的需求不断增加，在这样的环境下，政府也应加大公共卫生投入的力度，满足人们的需求。从全球范围来看，实践经验表明，公共卫生的财政投入影响着卫生事业的发展，合理的投入并有效地利用可以促进卫生事业的发展。根据

世界卫生组织关于卫生系统的改善健康、增加反应能力和筹资公平性三大目标的观点来衡量卫生事业的健康发展至少应包括健康水平和生命质量的提高、公平性、效率、质量和可持续等方面。改革开放促进了我国社会经济的迅速发展，公共卫生的财政投入逐年增加，也取得了可喜的成就，有效地防治如“非典”、“甲流”等传染病及其它疾病，有效地改善了人们的生活环境，改变了低收入人群因经济原因而无法就医或是因医致贫的局面，而且大大提高了我国医疗卫生服务的技术水平，为全面健康创造了有力条件。从这些论述中，我们不难看出加大公共卫生财政投入的重要性，但财政投入必须以社会经济发展水平、居民健康状况为依据，加以合理控制，才能充分发挥出它的积极作用，促进我国社会地和谐发展。

四、更好的发挥政府财政的职能、作用，保障和促进公共卫生事业健康发展的基本对策

（一）、加快卫生立法，建立公共卫生财政投入的长效机制。由于公共卫生涉及到广大人民群众的切身利益，且卫生改革比较复杂，因此，卫生事业的发展与改革须有明确的方向和稳定的政策。这要求建立财政投入的长效机制，通过立法，明确各级政府的职责和卫生经济政策，为加大公共卫生事业财政投入提供法律保障。

（二）、发挥财政的主导作用

1、确定公共卫生领域的财政主导地位。我国政府应在公共卫生领域发挥主导作用，财政应当加大对具有纯公共品性质的健康教育、疾病控制、预防保健、妇幼保健、特困医疗救助、食品药品安全和具有准公共品性质的卫生检疫、基本医疗服务、医疗保险等方面的投入。

2、建立多渠道的筹资机制。政府应建立以财政预算为基础，以民政部门、红十字会、民间团体、个人捐赠、国外贷款等为补充渠道的筹资机制。

（三）、明确各级政府的职责

1、合理分担卫生事权，界定各级政府投入责任。首先，要明确中央政府在公共卫生投入中应承担的主要职责，包括：对于公共卫生，如计划免疫、传染病控制等大部分应当由中央予以承