集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

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集体林权制度改革中出现的问题和解决方法摘要：

集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化,是将党和国家土地承包政策从耕地向林地延伸和促进林农就业增收一项重大举措。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨，改革中不可避免地会面临不少困难问题和挑战，从而需要我们在工作中及时发现问题并且制订行之有效的举措。

关键词

一、林权集中与农民抗争

任何制度变革, 本质上都是利益的再调整和再分配。作为国家确定的林改试点省份之一和国

家确定的唯一“国家林业改革与发展综合试验区”, 福建林改的重点也是从明晰产权入手, 以重塑

林业微观经营主体, 实现“耕者有其山”为目标, 其改革宗旨与上世纪 80 年代初期实施的耕地承包

制是基本相类似的。在具体产权分割上, 林改强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”

的落实作为一个有机整体推进, 建立以林农为主体的微观市场经营主体, 放活山林经营权, 落实林

业经营者对林木的处置权, 确保林地经营者的收益权。福建林改的最终目标是积极探索建立适应

社会主义市场经济要求的林业经营管理体制, 实现经营主体多元化、所有制形式多样化, 充分调动

各方面的造林积极性, 提高林业的集约经营水平。2003 年至 2006 年, 经过三年的改革, 福建林改的

主体阶段工作基本宣告完成。应该承认, 福建林改在提升林业经营绩效, 提升林业规模化经营水

平, 以及促进村财增收方面确实取得了明显的成效, 也因此被认为是林改“典范”, “为各地林权制

度改革创造了模式和经验”。但是在实地调查研究中, 笔者却发现, 在有的农村, 林改在促进林业

的规模化经营水平提升的同时, 也导致了林权过度集中的现象。其结果是少部分人借林权改革之

机“快速致富”, 而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于“大家集体所有”的山场。

由此可知, 福建某些农村地区的林改并没有很好地兼顾到改革的效率与公平问题。2006 至

今, 由于有的农村农民因为在林改中没有获得收益或者获得的收益非常有限, 出于对林改政策的

不满, 不少乡镇发生的盗砍盗伐、林木走私的案件比前几年明显上升, 特别是2006 年底, 有的村甚

至出现了全村劳力普遍盗砍林木的现象; 在有的农村, 农民则采取拦路阻桥向林业经营者收取过

路过桥费的方式来表达他们的不满; 也有农民一旦发现有哪一片他们认为“属于不合理转让”的山

场林木被砍伐之后, 他们就以群体行为的方式, 不顾一切占领迹地, 不让林权经营者来重新造林。

类似这样抗争的例子乃至群体性抗争事件, 不仅严重干扰了林业的正常经营秩序, 而且也直接危及

到林权所有者的利益以及林改后的整个林权制度安排, 对林业的可持续发展也构成了极大威胁。

二、农民抗争的原因分析

从农民自身的角度来看, 福建林改中之所以会引发农民的抗争性群体事件, 本质上是农民

认为他们的林业经营权益受到了侵害, 他们的抗争行为是一种维权行为。农民认为, 他们的林业

权益受到侵害, 主要与林改后出现的林权过度集中有关, 林权的过度集中必然使得一部分农民

失去了林地承包经营权, 而导致林权过度集中又与林改中的政策设计以及政策实行中的偏离乃

至违规操作有关系。正是林改中诸多排斥因素的存在, 导致广大农民被排斥在林权改革收益之

外。具体包括如下几个方面:

1、政策排斥引起林权集中。福建林权过度集中首先与林改政策的“建构性排斥”主导精神有

关。纵观福建整个林改政策的实施, 其目的主要是注重发挥经济绩效而相对忽视了社会的公平

效益。按照林改制度设计者们提出的观点, 林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营之路,

要以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式, 创建一批新的林业经营实体, 充分

发挥市场对林业资源配置的基础作用, 促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力

经营的“大户”合理流动, 不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。福建省林业厅也曾经

出台《关于鼓励企业办工业原料林基地的若干意见》政策文件, 积极鼓励林权向经营实体集中。

另外, 依照福建省《关于推进集体林权制度改革的意见》的规定, 此次林改要“坚持分类指导, 尊

重历史”的原则, 为了尽量保持政策的稳定性和连续性, 《意见》规定必须坚持“三维护”政策: 一

是对已明确林权的予以维护, 不打乱重来或借机无偿平调; 二是对在改革前签订的合同, 只要是

符合国家法律政策, 转让行为规范, 合同真实有效并依约履行的, 均予以维护; 三是对合同有不

完善和不规范的地方, 也采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范, 尽量维护原

业主的利益。“三维护”政策的实施实际上把林改之前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改

之外。而对于基层地方政府来说, 既然上面出台了这种政策, 有的地方政府甚至直接采用行政性

手段“强制性”地把林权向一些经营实体集中, 由此出现了一些占有几万甚至数十万亩的“原料

林基地”的企业实体, 导致林权过度向一些经营实体及某些个人经营者集中。2、资本排斥加剧林权集中。福建林改过程中, 林权集中与广大农民的林权竞争能力被剥夺

有很大的关系, 这点又与林权竞争中的资本排斥有关。按照省林改的政策规定, 山场拍卖必须通

过市场化的“公开”招投标的方式进行。在这个过程中, 并没有对参与招投标的资本属性进行界

定。这样一来, 外来的各种非农业非农村资本就可以直接参与林权的市场化竞争。外来强势非农

业资本的介入, 很容易就把农村资本排斥在外。这种排斥首先体现在山场的招投标过程中。和外

来的非农村商业资本相比, 普通农民拥有的资本不仅量小, 而且非常分散, 根本难以在同一平台

上和外来强势资本进行竞争。虽然林改政策规定不得人为提高山场竟标的门槛, 但是各乡(镇)、