有关加强人民检察院对诉讼活动法律监督

有关加强人民检察院对诉讼活动法律监督
一、《决议》出台的背景人大及其常委会作为国家权力机关，依法负有对司法工作进行监督的重要职责。随着我国依法治国、建设社会主义法治国家历史进程的不断推进，广大人民群众对司法工作的要求越来越高，对司法公正的期待也日益强烈。党的十七大从中国特色社会主义事业的全局出发，对建设公正、高效、权威的社会主义司法制度作出重大部署，明确提出要加强对权力运行的监督，确保权力在阳光下运行。胡锦涛总书记在与全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上进一步指出：要以满足人民的司法需求为根本出发点，从人民不满意的问题人手，以加强权力制约和监督为重点，优化司法职权配置，要进一步规范司法行为，完善对司法权行使的监督机制，加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题。这为人大及其常委会在新形势下做好监督司法工作指明了方向与重点。《监督法》在总结各级人大常委会几十年监督工作实践经验的基础上，依法全面规范了人大常委会自身的监督行为，明确规定了人大常委会监督工作的形式和程序，也对人大常委会的监督工作提出了更新更高的要求。
为了做好这项监督工作，北京市人大常委会展开了深入的调查研究。我们了解到，近年来北京市检察机关在市委和最高人民检察院的领导下，紧紧围绕强化法律监督、维护公平正义的工作主题，不断增强法律监督意识，努力创新工作机制，切实提升了执法能力，较好地履行了诉讼监督职责。但是与宪法和法律赋予国家法律监督机关的职能相对照，本市检察机关诉讼监督工作的空间还有待进一步拓展，诉讼监督工作的力度也有待进一步加大，诉讼监督工作中还存在一些亟待解决的困难与问题，主要表现 在以下两方面：一是部分检察人员对诉讼监督工作重要性的认识还不到位，不能够从宪法和法律赋予的法律监督职责的高度认识诉讼监督工作，工作中往往自觉不自觉地把办案与监督割裂开来，有些检察人员在具体诉讼监督工作中往往把监督的重点只放在具体案件的处理结果上，而不是去监督司法权力在办理个案中是否依法运行。由此造成了诉讼监督工作重点不准确，监督手段乏力，监督效果不明显等问题。二是一段时期以来，法学理论界与司法实务界对于人民检察院的性质、地位和作用存在一些争议，以至于有些执法司法机关在具体司法实践中对检察机关的诉讼监督工作抱着一种质疑、排斥甚至阻碍的态度，这在一定程度上也影响了检察机关诉讼监督工作的开展，制约了

检察机关诉讼监督职能的发挥。
为了切实履行人大及其常委会监督司法工作的职责，北京市人大常委会认为有必要加强对北京市检察机关履行诉讼监督职权的监督，切实帮助和支持检察机关依法强化对诉讼活动的法律监督，发挥其在促进公正司法中应有的作用。通常，人大常委会在听取审议专项工作报告之后是以向检察机关反馈审议意见书的方式要求检察机关进一步改进工作的。但是由于审议意见书并不涉及对相关部门的要求，不能满足人大常委会加强对司法权力依法运行的监督的实际需要。为此，我们根据《监督法》的有关规定，从促进司法机关依法履行分工负责、互相配合、互相制约的法定义务，发挥中国特色社会主义司法制度内在优势和国家权力机关的职能作用出发，决定在2008年听取审议检察院诉讼监督专项工作报告的同时作出相应决议，从整体上推动检察院的诉讼监督工作。《决议》除了对检察院的诉讼监督工作提出规范之外，还分别对法院、政府及其有关部门以及各级人大常委会提出有关配合、协助、监督和支持的原则性要求，从而为加强检察机关的诉讼监督工作创造一个良好的法制环境。
二、《决议》出台的过程在确定要作出相应决议之后，北京市人大常委会即着手起草《决议》文本的工作。在起草过程中，我们注意把握好四个方面的关系：
一是《决议》与现行国家法律制度的关系。《决议》作为地方人大常委会依法制定的具有法律效力的规范性文件，不能突破现行国家法律制度的框架。其内容不是对现有的诉讼监督方面司法制度的新创设，而只是对现行国家法律中有关诉讼监督方面内容的有机整合。整合的目的在于调动各方面力量共同推动诉讼监督工作机制的整体有效运行。同时，诉讼监督工作机制的整体有效运行也为国家法律制度的贯彻落实到位提供了有力支撑。
二是人大常委会的监督司法工作与党对政法工作的领导的关系。人大常委会对司法工作的监督应当自觉坚持并充分体现党的领导。北京市人大常委会通过认真学习、领会党的十七大和全国政法工作会议的有关精神，力求准确把握新的历史时期党对政法工作特别是诉讼监督工作所提要求的精神实质和科学内涵，并以此作为指导方针和灵魂自始至终贯穿于起草和作出《决议》的全过程，使党对政法工作的领导与人民的意志有机统一起来。
三是人大常委会与人民检察院的关系。人大常委会是国家权力机关的常设机关，人民检察院是国家法律监督机关。对诉讼活动进行法律监督是两个机关共同关注的问题，但是两者关注的角度

不同。
诉讼监督是人民检察院的本职工作，其关注点在于如何依法履行好自身具有的对诉讼活动的法律监督职能;人大常委会是从依法推进国家司法制度整体有效运行的角度关注诉讼监督工作，关注的对象既包括作为监督主体的检察院的监督工作，也包括作为被监督对象的法院、公安机关和监管机关接受监督的工作以及政府及其有关部门的保障和支持工作。因此，人大常委会作出《决议》是从整体上就加强检察院的诉讼监督工作进行统一协调与规范，而不仅仅是对检察院加强和改进此项工作提出要求，当然更不能取代检察院对诉讼监督工作所承担的责任。
四是检察院与其他被监督机关的关系。在诉讼监督工作中，检察院是监督主体，法院、公安和监管机关是被监督机关。两方面的配合与协调非常重要，任何一方的积极性得不到充分发挥都将影响诉讼监督工作的效果和质量。但是，相比较而言，检察院作为监督主体，在诉讼监督工作中应当发挥主导作用，其他被监督机关应当积极配合、自觉接受监督，共同做好工作。因此，《决议》文本主要对检察院的监督工作提出若干要求，同时对被监督机关的协助、配合作出了原则规定。
决议草案形成之后，北京市人大常委会展开了一系列征求意见、统一思想和讨论审议的工作，其间大致经过了以下三个阶段：
一)广泛征求各方面意见。一是多次征求法院、检察院、公安机关、监管机关和政府部门的意见。
北京市人大常委会通过论证会、座谈会等形式邀请上述机关研究或法制部门的负责人对决议草案进了集体研究、讨论和修改。修改完毕的决议草案正式征求了各司法机关的意见。之后，再次请北京市委政法委员会主持征求了各司法机关的意见。二是征求北京市人大常委会组成人员的意见。按照北京市人大常委会主任会议的要求，决议草案分送给每一位常委会组成人员，请就作出决议的必要性、决议的主要内容发表意见、提出建议。在随后的座谈会上，常委会组成人员一致认为作出决议十分必要，并对决议草案的具体内容提出了很多富有建设性的意见和建议。三是征求全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院的意见。按照北京市委常委会的要求，北京市人大常委会先后就决议草案征求了全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院的意见，三个领导机关对决议草案的内容原则上予以认可，并就个别文字提出了修改意见。
二)提请北京市委常委会会议讨论。2008年8月，北京市委常委会会议就决议问题进行了专题研究。会议在听取北京市人大常委会关于

决议草案及其说明的情况汇报之后，进行了充分讨论，最后，会议同意作出有关决议，同时对决议草案的个别文字提出了修改意见。列席会议的有关司法机关的负责同志也都明确表示同意。会议还特别指出，就加强检察院诉讼监督工作作出决议是北京市民主政治生活中的一件大事，决议的内容涉及到国家司法体制的建构和司法改革的发展方向，北京市人大常委会应当慎重研究、充分论证、广泛征求意见，特别是要主动征求全国人大常委会的意见，务必确保国家法制统一。
三)提请北京市人大常委会会议审议。经过北京市人大内务司法委员会研究和主任会议两次讨论之后，决议草案得以提请北京市第十三届人大常委会第六次会议审议。由于北京市人大常委会组成人员前期全面介入了决议草案的论证、研究工作，对作出决议的背景、决议草案文本的内容都比较熟悉，因此在分组审议时，常委会组成人员的意见基本趋于一致，认为决议草案针对性强、内容比较成熟。最后，在北京市人大常委会全体会议上表决时，《决议》得以全票通过。
三、《决议》出台以来的贯彻落实情况在北京市第十三届人大常委会第六次会议上审议决议草案时，各位常委会组成人员就提出，作出《决议》很重要，但是更重要的是《决议》能够得到贯彻落实。因此，此次会议初步提出2009年将听取审议北京市人民检察院关于贯彻落实《决议》工作情况的专项报告。这一监督项目在2009年初召开的北京市第十三届人民代表大会第二次会议所审议通过的市人大常委会工作报告中被正式确定。
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