村改居背景

“村改居”的背景
宏观背景
工业化推动的城市化促成了农村向“无农村落”转变
改革开放以来，我国的工业化不断推进，经济飞速发展，从1978年到2008年，我国工业总产值从1607亿元增长到12.9万亿元，国内生产总值（GDP）从3645亿元增长到30万亿元，增长了80倍以上。

经济的发展带来了农业产值比重的不断下降，三次产业结构从1978年的28.2：47.9：23.9调整为11.3：48.6：40.1。

在工业化的带动下，我国的城市化进程不断加快，城市化水平从1978年的17.9%上升到2008年的45.7%，处于城市化加速发展阶段，我国进入了由传统的农业社会向现代城市社会快速转型阶段。

工业化推动下的城市化，极大地促进了我国农村地区的“非农化”，特别是东南沿海的快速城市化地区，如珠江三角洲地区非农化水平从1978年的不足12%增至2006年的86.2%。

快速城市化地区的大部分农村已经没有了农业生产，基本实现了“非农化”，转变成没有“农”的“村落”。

城市用地的快速扩张促成了农村向“城中村”转变
由于城市化的快速发展，加之粗放型的城市空间低成本增长模式，城市的扩张不断地蚕食周边的农业用地，使大量农村被动地进入了城市范围，原农村地区的村落空间不断萎缩。

根据建设部门和国土资源部的数据显示，1991—2002年全国城市建设用地每年平均增加300万亩以上，建设用地的增加主要来自耕地的占用，1997—2005年平均每年建设占用耕地接近300万亩。

改革开放以来，珠江三角洲的经济建设取得了巨大的成就，工业化和城市化水平迅速提高，在此过程中，城镇建成区不断扩展，非农建设用地成倍增长。

1979年，珠江三角洲核心区非农建设用地总量仅为101.63平方公里，城镇建成区则仅有65.35平方公里，而2008年，该地区的该地区的非农建设用地已达到5429.48平方公里，城镇建成区面积也达到4268.99平方公里，30年间，珠江三角洲核心区的非农建设用地增长了约53倍，城镇建成区增长了65倍。

这些增长的建设用地大部分由农村用地转化而来，农村逐渐被城市用地包围，成为亦城亦乡的“城中村”。

城市化的发展迫切要求“无农村落”及“城中村”向城市社区转变
在产业“非农化”的带动下，这些“无农村落”及“城中村”村民的生活方式也已基本实现了城市化，但这些“村”仍然是“村建制”，实行村的管理方式。

城市化的发展迫切要求它们向城市社区转型。

首先，在不改变城乡二元制度结构的情况下，它们给城市建设和管理带来了越来越多的障碍，也严重制约了自身的经济、社会环境和人的可持续发展。

加快促进其转型发展，已经成为政府和社会各方面的迫切要求（[1 ] 郑庆昌. 聚焦“城中村”——“城中村”转型发展系列研究之一[J ]. 福建论坛(经济社会版) , 2002, (2) : 25-28.）。

其次，随着我国经济社会的发展，特别是进入21世纪，我国处于一个重大的调整和变革时期，加快城市化进程成为我国发展的一个重点。

加快城市化进程，一要加快促进农村向城市转变，二要加快城市自身的建设发展。

因此消除不利于城镇化的体制和政策障碍，使这些“村”真正融入城市，成为城市的有机组成部分，无论对于加快农村向城市转变还是城市自身的发展，都具有重要的意义（向城市社区居委会跨越性转变——“城中村”转型发展系列研究之二郑庆昌, 陈勇，2002）。

最后，随着市场经济的快速发展和市场竞争的日益加剧，这些“村”原有的集体经济组织形式已经不适应发展的要求，阻碍了自身经济和社会的发展；村委会也因自身条件的限制，无法适应城市建设和管理的需要，这都与其不适应的管理体制有关。

因此，无论从城市化建设的需要还是这些“村”的自身发展来看，向城市社区转型，是它们发展的必然趋势。

改革开放以后，我国进入了由传统的农村社会向现代的城市社会快速转型的城市化进程。

随着城市化进程加速向前推进，城市数量日益增加，规模不断扩大，许多农村的土地全部或大部分被征用，在地理上被纳入了城市的空间范围，成为了具有中国特色的城中村，并在快速城市化地区成为了一个普遍的现象。

虽然这些农村的土地已经成为城市建设用地，传统农业的比重非常小，产业结构以第二、三产业
为主，村民的生产、生活方式等方面也已实现了高度的城市化，但这部分“村”仍然是“村建制”，实行村的管理方式。

在不改变城乡二元制度结构的情况下，它们给城市建设和管理带来了越来越多的障碍，也严重制约了自身的经济、社会环境和人的可持续发展。

加快促进城中村转型发展，已经成为政府和社会各方面的迫切要求。

（[1 ] 郑庆昌. 聚焦“城中村”——“城中村”转型发展系列研究之一[J ]. 福建论坛(经济社会版) , 2002, (2) : 25-28.）
随着我国经济社会的发展，特别是进入21世纪，我国处于一个重大的调整和变革时期，加快城市化进程成为我国发展的一个重点。

加快城市化进程，一要加快促进农村向城市转变，二要加快城市自身的建设发展。

因此使这些”城中村是我国农村城市化过程中出现的特殊历史性现象，积极妥善解决城中村问题，使城中村真正融入城市，成为城市的有机组成部分，无论对于加快农村向城市转变还是城市自身的发展，都具有重要的意义。

（向城市社区居委会跨越性转变——“城中村”转型发展系列研究之二郑庆昌, 陈勇，2002）通过促进城中村的农村管理体制向城市管理体制转变，消除不利于城镇化的体制和政策障碍，有助于城中村真正融入城市，提高城市化水平，加快城市化进程。

随着市场经济的快速发展和市场竞争的日益加剧，城中村原有的集体经济组织形式已经不适应发展的要求，阻碍了自身经济和社会的发展；村委会也因自身条件的限制，无法适应城市建设和管理的需要。

城中村的经济、社会和村民的生活存在的一系列问题都与其不适应的管理体制有关。

实现城市化，是城中村进一步发展的必由之路。

因此，深圳、广州等大城市出于城市发展的需要，较早地对城中村实施了城市化改革，而在国家“十五”计划把城乡结构调整作为我国经济结构战略调整的重要内容之一，提出实施城镇化战略，促进城乡共同进步，实现城乡经济互动政策的推动下，“村改居”工作开始在其他地区的城中村广泛展开。

沿海地区的一些发达农村，由于工业化的带动，已经发展到了城镇的水平或者接近于城镇的水平，也进入了“村改居”之列。

区域背景
工业化推动农业县转变成现代城镇
自1978年改革开放以来，东莞凭借优越的地理位置，通过不断深化农村改革，调整农村生产关系，积极实施外向带动战略，在工业化的推动下，实现农业经济向工业经济的飞跃，创造了世界瞩目的“东莞奇迹”。

从1978年到2008年，东莞的国内生产者总值从？亿元跃升到？亿元，增长了？倍，年均增长速度为22%，而工业总产值更从？亿元跃升到？亿元，增长了？倍。

在工业的支撑下，东莞市的产业结构从1978年的44.6：43.8：11.6调整为2007年的0.4：56.8：42.8，非农业人口占总就业人口的？以上，城市化水平达到？。

东莞的城市型经济已基本形成，由一个典型的农业县转变成一个现代工商业城镇。

工业化推动的城市化，极大地促进了东莞市农村地区的发展。

通过农村经济体制改革，镇级、村级、组级经济组织大力引进“三来一补”企业及“三资”企业，农村集体经济迅速壮大，农民生活水平显著提高。

2007年东莞市村组两级集体经济总收入140.2亿元，纯收入81.8亿元，农民人均纯收入11606元，比1978年的149元增长了76.9倍，是全国农民纯收入最高的地级市。

经济的快速增长使村民基本实现“非农化”，村民基本上已不再从事农业生产，而镇村基础设施建设、村民的社会福利、思想观念、行为方式等方面也得到了长足发展，逐渐从一个传统的农业社会转变成一个现代的城市社会。

2002年，东莞的经济总收入达到？亿元，人均收入达到？元，；在？万人的总人口数中，户籍人口大约为？多万，办理了暂住证登记在册的流动人口大约？多万；产业结构已基本完成非农化结构调整，城市型经济已基本形成，二、三产业的增加值占GDP总值的？，非农业人口占总就业人口的？以上，村民基本上已不再从事传统的农业生产，镇村基础设施建设、精神文明建设和社会福利有了长足发展；据广东省？？的统计数据表明，东莞的城市化已达到？，经济社会发展已进入了一个新的
历史阶段，具备实现“制度城市化”的良好条件。

同时，村镇集体经济的壮大，保证了村民转化为市民以后的基本生活来源与保障，进而为村镇的顺利改制奠定了最基层的社会经济基础。

城镇建设用地扩展迅猛，土地粗放利用，面临用地瓶颈
东莞市实行地级市——乡镇街道的行政区划模式，发展依靠自下而上依托集体建设用地直接入市、发挥村组微观经济组织能动性的经济发展模式（赵峥，我国农村集体建设用地流转的历程、问题与启示），这种模式下村组具有很大的土地开发权，大多以低廉的地价吸引外资，因此以村组为单位的农村城市化在带来快速工业化的同时，造成了农村土地非农建设的无序化、分散化，土地开发过快、土地利用效率低、农田快速流失（叶嘉安、黎夏，1999）、环境污染等，形成“非农非城”的分散式农村城市化空间（李郇，黎云，2005）。

东莞已经面临产业发展用地紧缺问题，土地资源和环境成为了城市发展的隐忧，据对东莞15个镇的调查发现，工业用地的比例达到了33.86%，其中最高达到55.1%，而东莞市城镇建设用地面积从1988年的67.03公顷迅速扩张到2002年的566.17公顷，十几年间增加了7倍。

在可持续发展的理念下，协调土地产权，促进分散式的农村城市化走向集聚式的农村城市化，成为城市进一步发展亟需解决的问题。

东莞城市化的空间特征以城镇范围的外延扩展以及空间的无序蔓延为主，
城镇用地需求的迅猛扩展，使东莞的农业用地尤其是耕地锐减，在空间上表现为以各农村为基础，分散式集中，形成“非农非乡，似城非城”的半城市化景观。

而城镇用地的分散破碎使得东莞单位面积的土地产出率远低于广州和深圳。

土地资源的严重浪费造成东莞备用土地资源不足，影响其长远发展。

另外，东莞在仅2465平方公里的土地上容纳着1200多万人口，人口密度高达？人/平方公里，成为东莞城市发展的不可承受之重。

因此，城镇用地的需求、土地资源的不足、人口的负载使得东莞的城市化发展必须走集约利用土地之路。

户籍人口的城市化水平远低于非农化水平，当地农民向市民转化困难重重。

工业化的推动使得东莞的产业结构和就业结构发生了很大的变化，人口非农化特征明显。

2000年非农业人口比重达到？80.60%，但户籍人口城市化水平只有26%，远远低于非农化程度。

究其原因，一方面是由于农民优厚的福利和可观的地租收入使得东莞市大量非农业人口依然保留农民身份，另一方面大量的农村土地虽已被征用，但管理上仍然普遍保留农村管理的模式，未能纳入城市一体化的管理体系。

另外，由于农民的素质不高，城乡居民待遇不平等，进城农民在就业、社会保险等方面缺乏保障，教育、医疗等相关政策也不完善，使得农民缺乏进城的动力。

虽然东莞的农民过上了像城市人一样的现代生活，但由于受长期自然经济传统的熏陶，其内在的思想意识还是农民意识；集体分红和屋租收入使得他们能过上较为宽裕的生活，大多成为食利阶层。

东莞的农村城镇化，只是简单的人口聚集，离城市化要求甚远。

（东莞城市化过程中若干问题研究，黄靖，2003）因此，通过城镇城市化促进城市思想、观念、生活方式等向农村地区扩散和传播，实现农民身份和生活方式的真正城市化，才能适应东莞城市快速发展的需要。

可见，一方面东莞市的城市化已达到相当高的水平，经济社会进入了一个新的历史阶段，具备实现“制度城市化”的良好条件；另一方面，土地资源“瓶颈”、人口和社会的城市化水平滞后等严重阻碍了东莞市城市化进程的进一步推进。

在此背景下，“村改居”作为一种自下而上的制度需求与自上而下的制度供给的结合（李响，2005），得以诞生。

二、开展农村股份合作制改革的重要性和必要性
农村股份合作制是对原有农村集体资产按股份合作制章程规定的办法，明晰集体资产归属，以资产合作为主的新型集体经济形式，是集体经济发展到一定阶段的必然要求。

（一）实行农村股份合作制改革是完善农村基本经济制度的需要。

适应经济市场化不断发展的趋势，使股份制成为公有制的主要实现形式，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转
顺畅的现代产权制度，是深化农村经济体制改革的基本方向，也是完善农村基本经济制度的内在要求。

我市从二十世纪九十年代开始，以经济联合社和经济合作社为载体，大力发展农村集体经济，逐步形成了土地以集体统一经营为主、农民收入以集体福利分配和从事二、三产业所得为主的经营格局。

只有对农村集体资产实行股份化改造，改变原来集体经济产权不清、主体不明、流转不畅的状况，增创管理体制新优势，才能更好地适应市场经济的发展要求。

（二）实行农村股份合作制是推进农村城市化进程的客观要求。

在农村工业化基本完成后，推进农村城市化已是大势所趋。

只有实行农村股份合作制改革，赋予农民长期而稳定的股权，才能减轻农民对集体的依赖，更快、更好地打破原农村社区的“土围子”，从更大范围、更高层次、更多渠道上实现土地、资本、人口等生产要素的合理流动，加速农民向市民、农村社会向城市社会、农村管理体制向城市管理体制转变。

（三）实行农村股份合作制是解决农村面临突出问题的有效途径。

农村集体分配刚性增强、出嫁女利益诉求矛盾越来越大，已成为当前制约集体经济发展，影响农村稳定的突出问题。

同时，随着户籍制度改革的推行，大量涌入的外来员工将与当地村民享有同等的权利和义务。

这意味着如不明晰好集体经济的产权主体，集体资产所有权与受益权不对等的矛盾将会越来越突出。

因此，只有通过实行股份合作制改革，做到主体明晰、股权固化、盈利共享、风险共担，才能有效解决好在“村改居”和户籍制度改革过程中将集体资产归利于民的问题，才能妥善解决好出嫁女、招郎女及新老村民福利分配等问题，才能从根本上解决好集体分配增长过快、只能增不能减的问题，确保农村经济的可持续发展和社会稳定。

与双转型是否有关？
因此，通过城镇城市化促进城市思想、观念、生活方式等向农村地区扩散和传播，实现农民身份和生活方式的真正城市化，才能适应东莞城市快速发展的需要。

（3）城市发展建设滞后
东莞的城市化由村（管理区）基层政府推动，基层政府社区承担基础设施和社会福利的改善，各村（管理区）投资基础设施（东莞城市化的可持续发展策略探析，林红菱，梁丽君，2007）尽量内设，通过改善自身环境吸引外资，谋求自身发展。

因此镇与镇之间为取得竞争优势，独立地建设公共服务设施和社会服务设施，导致基础设施建设达不到适度规模，难以形成较为完善的基础设施和社会服务体系。

这与东莞社会发展的实际需要不相符合，导致城市发展建设的严重滞后于经济发展，
阻碍了城市化进程。

与此同时，东莞面临着旧城改造难题，旧城改造最大的难点是城中村改造。

东莞城区总面积？km2的土地中，城中村面积达？km2。

城中村的体制、管理、用地、建设等方面与城市相差甚远，内部功能缺失，空间形态和社会形态混乱，与城市发展之间的矛盾越来越突出。

因此，东莞的“村改居”是在农村发展到城镇水平的基础上，矛盾凸显和瓶颈制约的情况下，为推进城市化进程，实现建设现代制造业名城、文化新城和生态绿城的发展目标而作出的战略抉择，是一种自下而上的制度需求与自上而上的制度供给的结合。

（李响，2005）
“村改居”的制度设计（参见文件）
东莞从2002年10月开始在东城街道办事处开展了“村改居”试点工作。

2003年，试点工作又在市中心区范围的莞城、南城、万江等三个街道办事处铺开。

在试点工作的基础上，从2004年5月起在八个中心镇全面铺开“村改居”工作。

至2008 年4月底，东莞已有约1/3的村完成了“村改居”。

在“村民自治”的农村管理体制下，农村基层组织负有村落管理的全面责任，村委会担负着农村社区的经济发展、社会事务、行政管理等众多的职能，其下属的集体经济组织既要负担社区经济的发展、基础设施的建设，又要维护社区的计划生育、社会福利、文化教育、治安等社会管理，实行的是“政企合一”的管理模式。

东莞实行“村改居”，就是要将农村社区的各项管理职能分解归类，重点是实行“政企分离”，即将原村民委员会的发展集体经济、组织村民自治等职能逐步分开，分别由新组建的居委会和经济组织承担。

在此基础上经济组织实行股份合作制，改变原来集体经济产权不清、主体不明、流转不畅的状况。

参照城市社区管理模式，东莞的“村改居”改制涉及以下方面：（1）行政管理：撤销村委会建立居委会；（2）经济管理：对集体资产进行清产核资，界定股权，建立组织架构，简章立制，将原集体经济组织改制成股份合作公司；（3）土地资源：将原属于集体所有的土地依法转为国家所有，集体农用地和未利用地实行土地征用
留成制度；（4）住房：停止宅基地的审批，逐步收回原村民的宅基地，统一规划建设居民住宅小区；（5）户籍和计划生育：原农业户口村民转为非农业户口的城镇居民，执行城镇居民的生育规定；（5）就业：失业人员按城镇失业人员有关规定享受再就业扶持政策；（6）社会保障：原村民按照职工标准参加养老和医疗保险；（7）
《从“村改居”看村委会的改革走向》
深入推进农村集体经济产权制度改革和农村
管理体制改革。

2002 年东莞开始了农村股份合
作制改革和“村改居”的试点工作，拉开了新一
轮农村集体经济产权制度改革和农村管理体制改
革的序幕。

至2006年底，农村股份合作制改革
已基本完成，全市共建立了559 个股份经济联合
社（以下简称经联社）和2499 个股份经济合作
社（以下简称经济社），119.9 万名村民成为了
股民，成为继深圳市后全省第二个基本完成改革
的地级市。

（资料来源：网站报道）到目前为止，全市已实行“村改居”的村委会。

东莞的“村改居”工作是在市政府提出的一套指导性意见和规定的基础上，镇、村结合自身具体情况进行贯彻落实和操作执行的，因此虽然每个镇、村的政策不尽相同，但总体上是一致的，表现出了以下特征：
（1）有效的组织动员与宣传指导
东莞“村改居”工作意见指出，实行“村改居”是“实现城市化管理体制的一项重要改革，是加快建设现代制造业名城、推进城市化进程、率先基本实现社会主义现代化的必然选择”，表现出政府重视长远整体利益、政治利益、社会利益和经济利益的倾向。

围绕此目标，东莞市政府进行了有效的组织和宣传，从市府领导到基层工作人员，从媒体宣传到各种形式的座谈会，从政策配套到针对性的调查研究等等，开展了声势浩大的“村改居”组织动员和宣传指导工作。

（2）有明确的时间安排与步骤
根据东莞“村改居”工作实施方案，
中心镇的“村改居”工作分三个阶段实施：
（3）有明确的内容任务
根据东莞出台的政策文件，这次“村改居”的主要内容包括：①转变农村管理体制，包括户籍、建制、社会保障、就业、住房、计划生育、土地等的改制。

②对集体资产进行全面清产核资，订立章程，界定股权，组织架构，进行集体经济改制。

③社会事务管理改制。

可以看出“村改居”对推进城市化主要涉及以下方面：①建制和行政管理②经济管理③土地资源④人口户籍和计划生育⑤社会保障和就业⑥市政建设⑦党的建设⑧其他事务。

针对以上改制的内容任务，东莞市政府制定了一系列的相关规定和扶持政策，以确保改制的平稳过渡和顺利完成。

伴随着铺天盖地而来的城市化进程的加速度推进，伴随着“撤村改制”、“撤村建居”、“撤村并镇”悄然成为近年来颇为热门的字眼，并且还在一定的条件下成为相关实际工作部门颇费心血的麻烦事。

如何让无数步入“垂暮之年”的村庄走好生命的最后一程，又如何让众多转为居委的社区生就一副更加健全而壮实的“身心”，所有这些问题都成为理论研究者必须的思虑，所有这些问题就同时成为珠江村撤村改制中必然涉及的实际问题。

因此，珠江村改制中的变迁情形及内在运作，尤其是当中表现出的村社共同体之整体性组织网络在这一变迁中的难以分割性之“非意图后果”还为我们在推而广之的基础上认识村落城市化提出了值得深思的启发与思路。

珠江村的撤村改制就是政府为推动村社区城市化、特别是为推动村社共同体融化于城市的“分解”性超越而采取的具体步骤。

林村社区变迁轨迹
概况
林村社区位于东莞市东南部，中心镇塘厦镇北部，北距东莞市中心区42公里、广州市110公里，南距深圳40公里，东深公路和广深铁路从村中经过。

社区属于东莞的山区片，大小山岗的面积占总面积的1/3左右，地势走向是西南高，东北低，西面群山环抱，一河三水，具有优良的农林生产条件。

建国以来，建制沿革经历：1951—1953年土改；1955年成立农业生产合作社（初级社），后改为高级农业合作社；1960年改为国营农场，归黄江管理，后改为生产大队，重新归塘厦公社管辖；1980—1981年土地承包责任制改革；1984年撤销人民公社后改为林村乡；1999年改为村民委员会；2004年12月正式改为社区居民委员会。

目前，林村社区属于塘厦街道办事处，下辖27个居民小组，总人口约？人，其中户籍人口5093人，接近一半人口为李姓，外来人口6万多人，总面积20多平方公里，人口密度约？，是塘厦镇面积最大、人口最多的社区。

总面积20多平方公里，下辖27个居民小组，本地人口5093人，新莞人6万多人，是塘厦镇面积最大、人口最多的社区。

变迁轨迹
改革开放以来，林村社区依靠其地缘、亲缘和制度优势，走上了外向型的城镇化道路，传统的农村聚落发展成现代小城镇社区，而“村改居”的实施，标志着社区跨进了城市社区的门槛，并不断向城市社区的方向迈进。

综观其变迁轨迹，大致可以分为三个阶段：农村社区阶段、小城镇社区阶段和城市社区（或过渡社区）阶段。