公益性项目融资问题探讨

公益性项目融资问题探讨

——以天津为例

陈柳钦孙建平

（天津社会科学院天津300191）（南开大学经济学院天津300071）[内容提要]：天津市经济建设的加快使得整个城市对公益性产品的需求大幅上升，而天津市公益性项目建设中在项目建设期内政府可用于项目建设的财政性资金（包括预算内基本建设资金和预算外专项建设资金）往往难以满足项目建设所需要的资金。本文重点推荐政府项目补偿费质押贷款，财政资金牵头的天津市公共工程发展基金和以政府项目补偿费吸引民间主动投资等三种新型财政融资方式，并根据天津具体情况分别设计了可行的方案。

[关键词] 公益性项目；财政融资；方案设计；

一、公益性项目的基本特征

公益性项目属于纯公共物品. 公共物品指的是不交纳任何费用而人人都可享用的物品. 根据公共物品理论,纯公共物品一般应同时具备如下两个基本特征: ①非排除性.对于私人物品来说购买者支付了价格就取得了该物品的所有权并可轻易地排斥他人消费这种物品这就是排除性而公共物品的消费是集体进行共同消费的其效用在不同消费者之间不能分割这样一来将不为公共物品付费的个人排除在外或者在技术上不可能或者在成本上高昂到不可接受。② 非竞争性.对一般私人物品来说一个人消费了这一物品，别人就无法再消费了；公共物品则不同，公共物品一旦提供出来，任何消费者对公共物品的消费都不能影响其他消费者的利益，也不会影响到整个社会的利益。

纯公共物品的上述两个特征暗含着这样的结论：竞争性的市场不可能达到公共物品的帕累托最优产量。一方面由于其具有消费的非排除性，增加一个人消费某种公共物品并不会减少其他人对该物品的消费数量和质量，而要排除某个人对该物品的消费也几乎是不可能的或成本过于昂贵。显然出于自身的利益考虑人人都会希望由别人来提供公共物品自己免费使用，成为免费搭乘者（Free Rider）。另一方面，公共物品的边际成本为零，按照帕累托最优所要求的边际成本定价的原则，这些物品必须免费提供，如果不能回收成本赚取利润市场经济中的追求利润，最大化的生产者是不会提供这类物品的。

同时，由于外部性现象的存在，生产者或消费者在生产或消费时可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生额外的利益或成本，但生产者或消费者并未因此得到报酬或进行赔偿，这些成本收益在企业或个人进行经济核算时往往都不予考虑。这样一来成本收益不对称这就会影响市场配置资源的效率。因为企业或个人进行决策的时候，只可能将其实际承担的成本和得到的收益进行比较，在无需对外部成本进行赔偿的情况下经济主体实际承担的成本会小于其活动的总成本，因而会过量从事会产生外部成本的活动。相反，在外部利益得不到报酬的情况下，就会选择较少地从事该类活动。从某种意义上说公共物品是具有外部收益的物品的一种极端情形。这类物品的内部收益很少，其所提供的绝大部分收益都外部化了，这类物品的生产如果只由市场来解决显然无法实现资源的最优配置，这就决定了政府是公共物品的天然投资者。

一般认为私人部门虽然可以生产某些公共品,但前提是其可能的受益者只有在支付代价或规费之后才能享受该产品,而这些收入要能够补偿生产该产品的成本和能够获得合理利润,而许多公共物品不具有这种特性。公益性项目作为纯公共品，它不能通过向受益者或使用者收费获得经营收入，故其建设资金以及建成以后的运行、维护费用，主要来源于政府财

政性资金和以政府财政信用为基础的融资；其投资是非营利性的投资；投资主体为政府，长期以来无论是西方发达国家还是发展中国家,政府都责无旁贷地担负起公共物品的提供者的责任。

二、天津市公益性项目的分类及政府投融资面临的主要困难

1、公益性项目的分类。政府提供的公共品,不仅包括公共基础设施,还包括实现政府的社会职能的公共事业,如国防、社会保障、教育、医疗、环境治理等。从公益性项目所属行业类别来看，可以分为三类，①农林水利类，如：京津风沙源治理，水源保护，防护林和大中型河流治理等。②教科文卫类，如：中小学等义务教育，基础科学和技术研究和卫生防疫等。③市政基础设施，如：市内道路和桥梁，给排水系统，市内河道改造和治理等。参照天津市计委的2002年以后总投资在1亿元以上的投资项目情况表，概括出来的天津市主要公益性项目的分类如下表1所示。

2、政府投融资面临的主要困难。天津市经济建设的加快使得整个城市对公益性产品的需求大幅上升，而公益性项目的特点又决定了其投资主体只能是政府。从天津市公益性项目投融资实践来看，公共品的生产供给主要以财政融资为主,市场融资所占比例很小，这种融资结构决定了公共物品的生产设施管理不是按照市场机制运作的,而是由政府投资、政府拥有、政府运作的公共事业。以事业性为主体的发展模式,虽然在一定程度上有利于维护社会公平,防止私人垄断,但另一方面,由于政府有限的财政资金难以满足公益性项目的巨大投资需要，而在现行财政体制、金融体制下，政府又不能利用银行信贷和发行债券来筹集投资资金，公共物品的生产供给严重落后于国民需求,导致供需矛盾加剧,严重影响社会福利水平的快速提高。而且这种模式缺乏竞争激励机制,是导致现有公共物品的生产机构运作效率低下、人员冗杂、创新不足、技术革新缓慢、腐败浪费等问题的重要因素。以政府财政信用为基础的融资无论是在融资渠道还是在融资方式上均受到很大程度的限制，这导致天津市公益性项目建设中存在一个非常普遍、非常突出的问题，即在项目建设期内政府可用于项目建设的财政性资金（包括预算内基本建设资金和预算外专项建设资金）往往难以满足项目建设所需要的资金。

三、新型财政融资方式及其在天津的具体运用

为了弥补公益性项目建设期内的资金需求缺口,改变公共品的生产供给过多依赖于政府财政的局面,政府必须设法以自身的财政信用作保障，在建设期内集中地从其他渠道，如国内外银行或民间投资者等，筹集建设资金。然后在项目建成后的一段时间内，再用财政资金慢慢地向银行偿还贷款或向民间出资者支付投资回报。本文将重点推荐三种新型财政融资方式，即政府项目补偿费质押贷款，财政资金牵头的天津市公共工程发展基金和以政府项目补偿费吸引民间主动投资。

1、政府项目补偿费质押贷款方式