完善部门预算编制的思考

完善部门预算编制的思考

财政管理体制的核心是预算管理体制，其中预算编制是整个政府预算体制最基本、最关键的环节。从近几年市人大常委会预算工作委员会对部门预算草案的审查情况看，部门预算编制还存在诸多亟待解决的问题，如何进一步规范部门预算编制，提高编制水平，强化部门预算的刚性和约束力，是我们必须面对和思考的问题。

一、部门预算编制及审查概况

（一）部门预算编制概况。从我市部门预算制度的建立和执行情况来看，部门预算在加强预算管理、提高资金使用效益方面发挥了重要的作用。如2011年的部门预算编制有很多新亮点，也积极采纳了人大对部门预算编制的建议，整体水平较高，较规范。支出预算按照“先民生支出后建设支出，先重点项目后一般项目”的安排原则，和往年比，保障力度进一步加大：一是足额安排人员工资和津补贴，同时对部分差额单位提高了补助标准；二是提高了各类人员经费的保障标准，如临聘人员工资月增加200元等；三是全额拨款单位的保障水平进一步提高，如公务费年人均增加1000元，车辆运行经费提高5000元，政法保障提高到3万元/人·年；四是在解决单位之间保障不均衡上有突破，对经费偏紧的单位综合预算增加到年人均2万元的标准。

（二）部门预算审查概况。自2006年市四届人大四次会议开始，已连续6年邀请部分市人大代表召开部门预算审查座谈会，对当年的部门预算（草案）进行审查，重点抽审相关市直单位的部门预算，听取代表们对部门预算的意见和建议。同时，我们预算工委也组织人员，集中力量，对当年的部门预算（草案）、部分政府采购预算进行认真细致地审查，依据财经法律、法规、规章及相关的制度、部门预算编制文件，审查预算草案的合法性、合理性、真实性、完整性、准确性等，并对每个部门（单位）的预算编制提出具体的审查意见。

二、部门预算编制存在的主要问题

经审查，我们认为，部门预算编制工作虽然有了较大改进，但仍然还存在以下不足之处：

（一）部门预算标准欠合理，有待规范。一是基本支出预算标准偏低，有待提高。在部门预算的编制方法上，将部门的支出分为基本支出和项目支出两个部分，基本支出的公用经费（一般商品和服务支出）实行定员定额的预算编制方式。从制度设计上看，定员定额的预算编制方式很好，但应根据各部门的工作性质、职责任务以及现行物价水平，结合本年财力状况，合理确定公用经费标准。在实际编制中，一般将定员定额标准定得偏低，与实际需求差距甚远，致使定员定额标准变成了简单的资金分配的计算依据，发挥不了公平分配资金，保障单位基本运行的作用。二是项目支出预算的标准不够均衡，有待统一。财政部门下达预算控制数时，部门之间难免存在不均衡的现象，如何促进资金分配的公正、公平值得探讨；各部门（单位）对预算控制数进行细化时，项目支出预算的内容和标准差别较大，有待统一；财政部门在审核预算时尺度如何把握，如何规范填报项目及口径，如何规范支出预算的标准，值得商榷。

（二）项目支出预算欠科学，有待完善。一是项目支出和基本支出区分不清。从预算编制的实际操作看，基本支出主要安排预算定额标准部分，定额标准之外的其他经费都填列在项目支出中，导致项目支出中包含基本支出，项目支出中业务专项和特定专项也区分不清。由于在基本支出上预算不足，一些项目支出实际上就变成了基本支出的补充，用以弥补基本支出预算的缺口，导致项目支出不能用于真正的项目，难以按项目支出的要求实施监督。二是部分项目支出欠细化。项目支出细化是预算编制的基本要求，也是预算项目执行和财务报账的依据。许多部门（单位）没有按照要求将项目支出细化，未提供支出依据和标准。也有部分部门（单位）为细化而细化，将项目资金简单地按经济分类分开。三是专项预算的信息不够全面。年初，对特定性专项支出预算，一部分已分配到各部门（单位），还有一部分专项资金的具体分配方案没有完成，没有完全分配到项目，大量资金留作再分配。这部分项目多，资金量大，由于不可预见性，项目尚未评审论证，项目目标不明确，编制依据不充分，实施方案欠缺或不具体，需相关部门（单位）细化预算后提交财政部门审核，这部分部门预算的信息尚不完整。

（三）非税收入难管理，有待优化。行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入、事业单位经营收入等，属国有资产收益或体现了政府职能和行为的收费，应纳入财政预算统筹安排。由于非税收入由各部门收取，存在利益划分的问题。若将非税收入和收费部门完全脱钩，对部门而言收多收少没关系，则会挫伤部门的积极性，收入难到位；若将非税收入与部门工作挂钩，则会造成部门支出膨胀，有收费权力的部门有钱用，部门与部门之间会严重失衡。非税收入管理陷入“两难”，致使部门预算编制中，部门收入（收费）的政府统筹标准不一致，如各部门2011年收入征收计划中，有的没有政府统筹，有的政府统筹额度较小，且大部分用于该部门的支出或自身建设。

（四）部门预算欠完整，有待整合。一是上级专项转移支付资金导致。按可比口径计算，2010年上级转移支付资金已占我市财政支出的三分之二，9个县市区平均比例高达80.3％，上级转移支付资金已成为地方财政支出的主要来源。按规定，纳入部门预算管理的资金，要全部编入预算编制的范围。由于许多转移支付项目都是临时下拨，无法纳入部门预算编制范围。从2011年收入征收计划表分析，有部分单位的上级专项资金（部分已固定补助到单位的上级资金）没有纳入部门预算。二是预算编制及管理所致。由于政府预算在编制中，会在总收入中切一块资金安排项目支出和留作机动财力，只有在项目执行后，才能体现到部门预算中，致使部门预算不完整。从2011年项目支出预算明细表分析，特定专项资金、教育费附加等资金分配后没有并入各部门（单位）预算，有待整合。三是预算的预见性不够所致。由于不可预见支出的经常性，致使预算执行中追加频繁，一年预算、预算一年的现象仍然存在，严重削弱了部门预算的严肃性。

（五）预算编制不透明，有待公开。公共财政应该是公民广泛参与的财政，是公开、民主、透明的财政，部门预算编制基本上是财政和预算部门之间决定来年的预算策略和政府开支的优先顺序。目前，政府基本上没有提供公众参与预算编制讨论以及咨询民众意见的制度通道，民众对预算编制过程的参与空间极其有限，无法就预算编制提出意见或施加影响，致使社会监督缺失。

三、完善部门预算编制的几点建议