创建高绩效政府组织的策略与实践

创建高绩效政府组织的策略与实践

贺邵兵1，刘淑妍2

1同济大学经济与管理学院, （200092）

2同济大学文法学院, （200092）

E-mail：davahe@

摘 要：上个世纪70年代开始，西方国家进行一场波澜壮阔的“新公共管理运动”，从运动的目标来看，其旨在提高政府的绩效。本文从分析高绩效政府组织的特点入手，提出了创建高绩效政府组织的策略。这些策略足以能成功回应当代公民对公共服务低成本、高效化、个性化、多样化的要求，以提高政府的绩效。文章最后引用一个实例，详细介绍了若干策略的实践应用，从实证层面印证了本文所提出的策略可行性。

关键字：新公共管理； 高绩效政府组织； 策略

1．高绩效政府组织的提出

上个世纪70年代开始，西方国家进行了一场以市场化为取向，旨在提高政府绩效和强调顾客满意的政府改革运动，即“新公共管理运动”。新公共管理运动首先发端于英国，随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家。20世纪90年代初，大多数先进国家中产生了一种新的政府管理方法，这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，越来越多的人们则称之为“新公共管理”。新公共管理具有明显的竞争导向、结果导向和顾客导向的特征，主张将竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更加注重管理的结果，而不是只专注于过程；把公众视为顾客，将顾客满意度作为衡量的标准。（E·欧文·休斯，1994）

新公共管理运动中提出了新的政府管理理念，主要表现在政府战略选择上，新理念被概括为“核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略”；在政府职能方面，新理念认为政府应集中精力“掌好舵”而非“划好桨”，打破政府对公共产品与服务的垄断，引入企业或公民社会参与公共产品的供给；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场导向、顾客满意、服务质量、结果为本、绩效管理、民主参与等；在政府管理机制方面，新理念包括民营化与竞争机制的引入、从层级到网络状的分权化政府、多元治理结构、公民参与治理等；在政府未来治理模式选择上,新理念包含了市场式政府，参与式政府，弹性化政府，解制型政府（B.Guy Peters，1999）；这些政府管理新理念的集合体，展示了西方政府的未来的发展趋向。归根结底，新公共管理就是彻底抛弃传统的政府管理模式，改变那种长时间的延误

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和烦琐、拖拉的公事程序、傲慢的政府职员、回应能力低下的政府服务弊病，以创建高绩效政府组织。

那么，什么是高绩效政府组织以及高绩效政府组织的特点是什么。按照马克·G·波波维奇等主编的《创建高绩效政府组织》一书中认为，高绩效政府组织就是用相同或更少的资源生产和提供较高质量的所要求的产品或服务的一组雇员。他们的生产率和质量逐日逐年不断提高，从而完成他们的使命。根据其定义，书中进一步给出了高绩效政府组织的特点：包括：（1）高绩效政府组织目标明确，任务清晰；（2）高绩效政府组织强调效果；（3）高绩效政府组织向雇员下放权力；（4）高绩效政府组织创建新的方法来促进和激励人们成功；（5）当环境变化时，高绩效政府组织能灵活迅速地调整以适应新形势；（6）就绩效而言，高绩效政府组织具有竞争性；（7）高绩效政府组织将顾客满意度作为衡量的标准，时时满足顾客的需要；（8）高绩效政府组织保持和利益相关者之间的联系。（注：马克·G·波波维奇等：《创建高绩效政府组织》，中国人民大学出版社，2002）

高绩效政府组织和传统的政府组织不一样。例如在这两种组织中，人的技能、信息和决策系统，人力资源制度、组织结构、领导风格甚至文化等方面都有差别（见表1）。

设计组成部分高绩效组织传统组织人的技能具有多项技能的团队工作人员狭窄的知识技能，粗鲁朴实的个人决策系统分散、公开集中、保密人力资源制度不断培训、绩效工资、自我管理等常规培训、按工作支付薪金、重复性

工作组织结构灵活、分权的网络型结构庞大森严的层级结构价值观和文化参与、革新和合作命令、服从

（作者根据马克·G·波波维奇等主编的《创建高绩效政府组织》，中国人民大学出版社，2002年，第21页改编）

2．创建高绩效政府组织的策略

策略是实现目标的技术途径，应用以下不同的策略可以提高政府组织的绩效。这些策略各有所长，主要根据其文化、历史和外部环境而定，每种策略或多或少适用于某一个政府组织，也可以混合使用多种策略来提高政府组织的绩效。

（一）构建“无缝隙政府”：“无缝隙政府”模式是拉塞尔·M·林登提出来的。林登认为“无缝隙政府”模式实现了对传统公共部门的重建。林登所谓的“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。无缝隙组织以一种整体的而不是各自

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为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。（注：拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》，中国人民大学出版社2002年版，第4页。）构建“无缝隙政府”目的就是拆除政府内部的“柏林墙”, 建立职能交叉的团队,整合内部行政资源，快速的向顾客提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。由此可见，用“无缝隙政府”模式重建政府部门正是为了满足在以顾客为导向的社会中，公民对于高质量的公共产品的需求。

（二）全面质量管理：随着社会的进步、科技的发展以及贸易的全球化，顾客对产品的质量要求越来越高，如何满足顾客对质量的要求，如何不断改进产品和服务质量，50年代美国通用电器公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰提出了“全面质量管理（TQM）”概念。全面质量管理是一种创新的工作方式：全面：指把追求质量应用于工作的全部过程，从界定顾客的需求到评估顾客满意度。质量：意味着满足、超过顾客期望值。管理：指发展及保持组织力量不断改进产品和服务的质量。那么，什么是政府的全面质量管理呢？就是把产品生产的全面质量管理的基本理念、工作方式、原则应用于政府机构中以达到政府机构工作的高绩效。在政府机构中实施全面质量管理比企业难度大，一般要经历三个阶段，首先前期准备：了解并清除变革中的障碍；其次进行工作分析，描述和分析目前所做的全部工作；最后实施TQM 的管理策略。（注：[美]史蒂文•科恩，罗纳德•布兰德：《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社，2002）政府机构实施TQM以顾客为导向，不断改进产品和服务质量，达到工作的全面优质和高效。

（三）标杆管理：就服务提供来说，政府和企业之间最主要的差距是对速度、质量的回应不同。人们越来越难以忍受长时间的延误和烦琐、拖拉的公事程序以及傲慢的态度，而这些常被认为是政府服务的特征。实际上，人们已经在要求政府像商业公司那样来运作。如何来借鉴其他组织的最佳实践（The best practice）呢？那么，标杆管理给我们寻找最佳实践提供了新的管理方法，通过将本组织的运作方法与别的组织最佳实践进行比较而显著改善绩效的方法，它是一个过程——即，一系列的行动、步骤、功能或活动造成一个结果：对最佳实践的识别和引进来改善绩效。政府要建立良好的绩效指标，实际上不仅需要明确组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织与外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高。（注；[美]帕特里夏•基利等：《公共部门标杆管理》，中国人民大学出版社，2002）对政府来说，标杆管理是具有这一功效的强有力的新型工具。

（四）政府流程再造：随着科技水平的不断发展提高，政府所处的环境也和企业所处环境一样在迅速变化。但是政府还停留在旧的体制上，它已经无法适应竞争激烈、变化迅速的社会环境。政府流程再造就是借鉴BPR的思想开展政府机构改革，从业务的流程入手，进行

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