【管理制度)拉美养老金制度改革监管体制的建立与完善

（管理制度）拉美养老金制度改革监管体制的建立与

完善

拉美养老金制度改革：监管体制的建立和完善

刘纪新

自1981年智利率先进行养老金制度改革以来，拉美已有近10个国家采取智利改革的基本模式，从现收现付制转向基金制（完全或部分）养老金制度，建立起三大支柱（政府的基本养老保险计划、私营养老保险计划和个人自愿储蓄性养老保险计划）的养老保险体系。于不同的国家，三个支柱的构成和比重各不相同，但第二支柱即私营养老保险计划占有重要地位，是职工退休后的主要收入来源。私营养老保险计划采取个人账户资本化模式，投保人将个人缴费存入个人账户，由自己选择的管理公司负责管理和进行投资。随着时间的推移，个人账户中的积累逐步增加，养老基金数额会像滚雪球壹样越滚越大，因此，如何进行科学管理，使之保值增值是每壹个进行养老金制度改革的国家均必须认真解决的课题。拉美国家，特别是新养老金制度已经运行逾20年的智利，于养老基金的管理、运营和监管等方面进行了有益的尝试，积累了丰富的经验和教训。

（壹）建立以市场化管理和运营为基础的组织管理体制。

拉美国家的传统养老金制度壹般均采取现收现付制，虽然管理体系各有特点，但基本上均采用行政管理的体制模式，也就是以国家和政府的信用为基础，由政府的劳动部、社会保障部、社会福利部等行政部门直接管理，进行养老金的征缴、管理、使用和支付。通过向雇员和雇主征收社会保险费的方法筹集资金，存入专门设立的社会保险账户，由政府有关部门统壹管理。退休人员的养老金由国家财政统筹拨款，经银行系统发放到个人。养老金缴费不足以支付退休人员的养老金时，由政府财政收入予以弥补。于这种组织管理体制中，政府承担着政策法规的制定和实施、缴费

征收、基金管理、投资运用、养老金发放、监督检查、处理争端等多项职能。实际上，政府既是立法者，也是执行者和监督者，既负责养老金计划的行政管理，又要承担养老金体系的财务管理，仍要为所有养老金领取者提供多种社会服务，如兴办为老年人和残疾人服务的社区服务体系。由于传统的养老金制度基本上没有基金积累，甚至已经到了入不敷出的境地，成为政府财政的沉重负担，因而也就谈不上进行投资增值。自20世纪80年代初以来，拉美近10个国家的养老金制度相继进行结构性改革，从现收现付制转向完全基金制或部分基金制。养老金制度改革首先要解决的就是组织管理体制问题，为此，和基金制相适应的市场化管理模式应运而生，拉美国家出现了壹种全新的组织管理体制。这种新体制和传统组织管理体制的根本区别于于养老基金不再由政府部门直接管理，而由私营管理公司投入市场运营，于规范的法律体系保障下，严格遵循"安全性、流动性和收益性"相统壹的原则，实现养老基金的保值增值。

当前，拉美实行基金制养老保险体系的国家，组织管理体制应该说是各具特色，但基本结构大体相同，均是由以下经济共同体组成的：（1）政府职能部门，负责制定政策和法规，如社会保障和劳动部、财政部；（2）监管部门，负责制定监管政策和实施监管措施；（3）养老基金管理和运营机构，负责养老基金的管理和运营；（4）提供各类服务的中介机构，如会计、审计；（5）基金受益人。这种管理体制最重要的特点是实行职能分离，以受益人、承办人和监督人为组织管理关系的主线，由承办人选择营运增值的方式，监督人由政府部门或其他独立机构承担。承办人――养老基金管理公司壹般是私营非金融机构，有的国家也允许国营企业和集体性质的组织（如工会）承办养老基金管理。于多数拉美国家，养老基金管理公司是专门建立的目标单壹的机构，采取"壹人壹账户"、"壹公司壹基金"的模式。管理主体的专业化能够最

大限度地增加基金的使用效率，对专业公司而言，保值增值是惟壹目标。保险公司壹般不能直接从事养老基金的管理业务，和养老基金的关系，是通过养老基金管理公司为参加本公司的投保人购买伤残保险和死亡保险，以及职工退休后用个人账户的积累购买人寿年金的方式建立的。基金管理公司管理的养老基金资产和公司本身的资产是分离的，这样，壹方面能够方便对基金进行监管，防止基金营运过程中的风险扩散；另壹方面能够增加整个管理体制的透明度。不允许现行的金融机构管理养老基金的目的也于于增加透明度，因为发展中国家的金融部门往往由少数金融集团、家族或大企业集团控制。于这种组织管理体制中，政府成为"游戏规则"的制定者和整个体系的监管者。投保人-受益人能够自由选择个人账户的管理公司，当对基金管理不满意时，能够将账户转移到另壹家公司。各基金管理公司之间的竞争能够促进承办人提高服务质量和管理运营效益。监督人由独立的政府机构承担，但于壹些国家，如哥伦比亚、玻利维亚和乌拉圭，为了降低建立新机构的成本，监管职责是由现行金融监管机构承担的（见表1）。

表1拉美国家的养老基金运营监管体制

虽然拉美国家新建立的养老基金管理和监管体制源自发达国家私营养老计划的市场化管理模式，可是和欧美发达国家又存于不同之处。欧美国家的私营养老计划壹般是以企业为基础建立的，多以信托基金或基金会的形式存于。企业代表、雇员（工会代表）和其他人员组成基金理事会承担受托人的角色，负责处理基金的行政事务，但壹般不直接进行投资管理，而是委托专业资产管理公司管理。发达国家的监管体制是随着私营养老计划的发展逐步建立起来的，监管体制不是统壹的而是比较分散的，不同类型的养老金计划由不同的机构规范和监管，如于美国，劳工局负责实施和监督雇员退休收入保障工程（ERISA），而该工程负责监管私营养老金，同时私营养老金收益又是由养老金担保公司（PBGC）提供担保的，养老金缴费和基金的纳税问题由税务部门管理。有的国家的监督职责不是由政府部门承担，而是由其他社会组织承担，如法国由企业代表和工会联合承担。

（二）采用适合本国国情的监管模式。

于现收现付制度下，退休者的养老金是由正于工作着的壹代人的缴费支付的，基本上没有基金积累。转向基金制后，退休者的养老金收入不再来源于下壹代人的缴费，

而是自己为养老提前进行储蓄，养老金的多少是由个人账户中的积累决定的。随着时间的推移，个人账户的基金积累数额逐年增加，养老基金的资产规模迅速膨胀起来，于国内生产总值（GDP）中所占比重也越来越大。巨额基金积累产生了基金的管理、运用、运营和保值增值问题，进而关系到未来养老金发放的安全。将养老基金投资资本市场，是解决保值增值问题的最重要的手段，但同时也面临着如何规避投资风险的问题。从保值增值的内于要求上见，养老基金和其他类型的基金是相同的，而作为承担"社会稳定器"职能为宗旨的特殊类型基金，养老基金又不同于其他类似的投资基金。因此，加强对养老基金管理、运用和运营的监管，就成为已建基金制养老金体系的拉美国家面临的共同任务。对养老基金的监管主要涉及俩个方面，壹是如何规范管理公司的行为；二是如何规范市场的竞争环境。

欧美发达国家对养老基金进行监管的模式被称作"审慎性监管"。这种模式强调基金管理者对基金持有人的诚信义务和基金管理的透明度，限制基金管理者进行自营业务，鼓励竞争，防止基金管理者操纵市场。于这种监管模式下，对基金的管理不通过许可证的方式进行，监管机构壹般不介入基金的日常活动，只有于当事人提出要求或者基金出了问题的时候才进行干预。监管机构主要依靠独立审计、精算师等中介组织对基金的运营进行监督。拉美国家的资本市场不发达，独立审计、精算师等各类市场中介机构也不发达，投资工具少，投资风险大，证券运营机构缺乏有效的内部制约机制，容易发生内幕交易和操纵市场等违法违规行为，法律制度不够完善，金融监管机制也比较簿弱。于这种情况下，拉美国家对社会保障制度进行结构性改革，从政府对养老基金实行直接的行政管理转向市场化管理模式，就没有采用欧美发达国家现有的监管模式，而是根据本国的国情采用壹种新的监管体制――"严格的限量监管"。当下，"严格的限量监管"已被公认为世界上俩种基本的养老基金监管模式之壹。