论我国环境税制的完善

论我国环境税制的完善

摘要:本文认为应从环境税制建构的应然性和实然性角度对我国现行税种进行总体上的把握。对于环境税的有关税种、税收优惠政策应有充分的认识,并将环境税制改革的意义置于优先认可和信赖的前提下。同时,寻找符合我国基本国情,彰显公平、正义价值诉求的环境税制。

关键词:环境税制;排污收费;税收优惠措施

一、我国环境税制的发展方向

环境问题是人类在社会经济发展中共同面临的问题。我国是一个发展中国家,随着工业化的不断加快,环境问题日渐严重。这主要表现在3个方面:一是由于过度采伐森林和放牧,使植被资源遭受严重破坏,造成生态环境恶化,也使自然灾害更为频繁地发生;二是由于我国企业多以煤炭为主要燃料,加之一些高能耗、重污染型企业迅速发展,使工业污染物的排放量骤增,严重污染了大气、土壤和水源;三是由于人口迅速增长、城市化加快和人民消费水平的提高,生活垃圾大量增加,从而造成环境污染。机动车辆的增加使空气污染变得更加严重。从某种意义上说,一些在西方国家工业化进程中曾经出现的环境问题正在我国重演。

环境的恶化不仅直接影响着我国人民的生存质量,也制约着我国社会经济可持续发展。面对日趋严峻的环境状况,我国必须建立与环境相关的环境税制,明确我国税制的发展方向是亟待解决的一个问题。

(一)保护人类生存环境,促进社会经济可持续发展

自“可持续发展”概念在本世纪80年代被明确提出以来,至今已发展成为比较完整的理论体系,并被国际社会普遍接受。许多国家制定了本国的可持续发展战略。由于环境污染不断恶化已经成为制约社会经济可持续发展的重要因素,保护环境也就成为可持续发展战略的一项重要内容。

然而,在市场经济体制下,环境保护问题是无法仅仅依靠市场本身来解决的。因为市场并不是万能的,对于经济发展所带来的诸如环境保护等“外部性”问题,它是无能为力的。究其原因,在市场经济条件下,经济活动主体完全根据自身经济利益最大化的目标来决定其经济行为,他们往往既不从全局考虑宏观经济效益,也不会自觉地考虑生态效率和环境保护问题。那些高消耗高污染、内部成本较低而外部成本较高的企业或产品会在高额利润的驱使下盲目发展,从而造成资源的浪费、环境的污染和破坏,降低宏观经济效益。对此,市场本身是无法进行自我矫正的。为了弥补市场的缺陷,政府必须采取各种手段对经济活动进行必要的干预。除了通过法律和行政等手段来规范经济活动主体的行为外,还应采用税收等经济

手段进行宏观调控。税收作为政府筹集财政资金的工具和对社会经济生活进行宏观调控的经济杠杆,在环境保护方面是大有可为的。另一方面,可以将课征的税款作为专项资金,用于支持环境保护和治理污染。在其他有关税种的制度设计中,对有利于保护环境和治理污染的生产经营行为或产品采取税收优惠措施,可以引导和激励纳税人保护环境、治理污染。

(二)体现“公平”原则,促进平等竞争

公平竞争是市场经济的基本法则。但是,如果不建立环境税收制度,个别企业所造成的环境污染就需要用全体纳税人缴纳的税款进行治理,而这些企业本身可以借此降低个别成本,达到较高的利润水平。这实质上是由他人出资来补偿个别企业生产中形成的外部成本,显然是不公平的。通过对污染、破坏环境的企业征收环境保护税,并将税款用于治理污染和保护环境,可以使这些企业所产生的外部成本内在化,利润水平合理化,同时减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担,从而更好地体现“公平”原则,有利于各类企业之间进行平等竞争。可见,建立环境税收制度合乎市场经济运行和发展的需要。

二、我国现有税制中与环境有关的税种及其评价

(一)我国环境税制的概述

目前,我国关于保护生态环境的税费征收情况可以分为两大部分:一是收取的各项费用,主要是排污费;二是散存于其他税种中的少量税收措施,且以收费为主、收税为辅。

上个世纪70年代,我国工商税和工商所得税中就曾经规定对工业企业以废渣、废液、废气等“三废”和其他废旧物资为主要原料生产产品所取得的收入和利润给予定期免税照顾。此后,我国的税收制度历经多次改革和调整,基本上形成了利用环境税费等经济手段以保护资源环境的排污收费制度,使我国通过环境税收来调控自然资源合理利用、减少环境污染取得了一定进展。1994年税制改革后,我国共设立了23个税种,其中消费税、资源税、车船税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等都与生态环境有关。虽然税收制度中有关环保的内容得以丰富和发展,但现行税制中一直没有设置专门的环境税种,税收对环境污染的控制作用散见于相关税种中,如资源税、消费税、城建税、车辆使用税、固定资产投资方向税、关税等。显然,这些税种的保护范围极其有限,调控力度远远不够。而且,它们各行其是,没有形成一个以环境保护为目标,各税种、税制要素相互配合、相互制约的环境税收体系,更重要的是,难以筹集到专项的环保资金。因此,税收这一经济手段在环保方面未能充分发挥作用。

(二)我国环境税收制度的分析及其评价

目前,我国的环境税收制度主要是以少量单独税种为主,并辅以一定的优惠措施。我国的税收制度几经改革,但仍未设立以保护环境为课税目的的独立税种。面对日趋严峻的环境状况,相对于社会经济可持续发展战略目标和社会主义市场经济发展的客观要求,现行的一些税收措施所发挥的作用还远远不够。

1、资源税。现行资源税在一定程度上促进了自然资源的有效利用,限制了对资源的滥采滥用,但也存在如下缺陷:第一,我国对资源税的性质定位不合理。按征收目的的不同,资源税可以分为一般资源税和级差资源税两种。我国现行的资源税以调节级差收入为主,属于级差性的资源税。这种资源税不能反应资源价格,无法将资源开采的社会成本内部化,因而极大地限制了资源税保护环境的作用。第二,征收范围过窄。我国资源税征收范围仅限于原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7种,对具有重大生态环境价值的自然资源,如土地、水、森林等都没有征税,范围过窄的资源税难以有效保护其他自然资源,同时刺激了企业和个人对非税资源的掠夺性开采。第三,计税依据不合理。企业应纳资源税的多少与资源税的计税依据有直接关系。我国现行资源税的计税依据是:纳税人开采和生产应税产品进行销售的,以实际销售数量为课税依据;纳税人开采或生产应税产品自用的,以自用数量为课税依据。这使得企业对开采而无法销售或自用的资源不需付任何税收代价,无论纳税人开采或生产多少应税产品,只要不销售、不自用,就无需纳税。这导致对资源特别是不可再生资源的无序开采和积压浪费。第四,单位税额过低。现行资源税的单位税额只反映了资源的级差收益,单位最高税额60元/吨(固体盐)、最低0.3元/吨(煤炭),不因资源市场的变化而调整,与市场机制的要求相背离。

2、消费税。列入我国消费税征税范围的消费品本身并不多,其中能体现保护环境意图的更是少之又少。消费税只将污染环境的特殊消费品,如鞭炮、焰火;高能耗及高档消费品,如汽车轮胎、摩托车、小汽车;不可再生和不可替代的稀缺资源消费品,如汽油、柴油等列入征税范围,这和我国污染严重、资源消耗量过大的现状相比,范围明显过窄,对其他影响环境的消费品无能为力。